Một số tồn tại, hạn chế của chính sách thuế TNCN

Ngày 20/11/2007 tại kỳ họp thứ 2, Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khoá XII thông qua Luật thuế thu nhập cá nhân (TNCN) Luật này chính thức có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2009.

Trong quá trình thực thi, Luật này đã phát sinh một số hạn chế nhất định và đã được điều chỉnh bổ sung bởi Luật số 26/2012/QH13 của Quốc hội.  Qua thực tiễn triển khai cho thấy, quy định tại Luật thuế cơ bản phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nên đã phát huy được những tác động, tích cực.

Tuy nhiên, trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế, cùng sự biến động nhanh của kinh tế - chính trị thế giới nói chung và nền kinh tế Việt Nam nói riêng, chính sách về thuế TNCN đã bộc lộ những hạn chế cần phải sửa đổi, bổ sung để đảm bảo phù hợp với thực tế, tăng khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tạo thuận lợi cho người nộp thuế.

Về thuế TNCN, một số quy định tại Luật thuế TNCN hiện hành còn phức tạp, phát sinh thủ tục hành chính, chưa tạo thuận lợi cho người nộp thuế và khó khăn trong quản lý thuế; chưa có chính sách thuế phù hợp nhằm thu hút cá nhân là nhân lực công nghệ cao... cụ thể:

Thứ nhất, những hạn chế về quy định giảm trừ gia cảnh.

Chính sách thuế TNCN có quy định giảm trừ gia cảnh (cho bản thân người nộp thuế và người phụ thuộc) trước khi tính thuế và nộp thuế đối với cá nhân cư trú. Chính sách này thể hiện nguyên tắc công bằng khi xem xét khả năng cụ thể của người có thu nhập và chiếu cố đến hoàn cảnh của những cá nhân phải nuôi dưỡng nhiều người phụ thuộc.

Tuy nhiên, chính sách thuế TNCN hiện hành mới chỉ quy định giảm trừ gia cảnh áp dụng đối với cá nhân có thu nhập từ kinh doanh và thu nhập từ tiền lương, tiền công, còn cá nhân có các loại thu nhập khác không được áp dụng mức giảm trừ gia cảnh. Điều này làm nảy sinh sự bất bình đẳng khi có thu nhập chịu thuế được giảm trừ gia cảnh, có thu nhập chịu thuế không được giảm trừ gia cảnh.

Theo quy định tại Điều 19, Luật Thuế TNCN năm 2007 và các văn bản hướng dẫn, đối tượng được xác định là người phụ thuộc bao gồm 3 nhóm cơ bản: Con, vợ/chồng, bố/mẹ và các cá nhân khác không nơi nương tựa.

Trong đó, nhóm đối tượng người phụ thuộc là con đang học đại học, trung học chuyên nghiệp… không giới hạn tuổi. Vì vậy, khi áp dụng trong thực tế phát sinh trường hợp người nộp thuế có con đang học đại học, không có thu nhập nhưng đã lập gia đình và đang ở cùng hoặc không ở cùng bố mẹ vẫn được coi là người phụ thuộc.

Cùng với việc chấp nhận con là người phụ thuộc của bố/mẹ, cháu nội/cháu ngoại của người nộp thuế (con của người phụ thuộc kể trên) cũng được coi là người phụ thuộc và được tính giảm trừ khi xác định thu nhập tính thuế của người nộp thuế. Bên cạnh đó, nhóm đối tượng “cá nhân khác không nơi nương tựa” được quy định là người phụ thuộc khá rộng bao gồm cả ông bà, cô dì, chú bác, anh chị em ruột và các cá nhân khác.

Quy định này có thể đảm bảo công bằng cho người nộp thuế trong điều kiện ý thức tuân thủ và trung thực của người nộp thuế cao và công tác kiểm tra, giám sát hiệu quả.

Tuy nhiên, trong thực tế ở các nước đang phát triển - trong đó có Việt Nam - ý thức chấp hành pháp luật chưa cao, đồng thời, việc kiểm tra tính xác thực của các thông tin mà người nộp thuế kê khai là khó có thể thực hiện.

Quy định về đối tượng được giảm trừ được thiết lập đã thực hiện rất tốt mục tiêu đảm bảo tính công bằng theo chiều ngang cho các đối tượng nộp thuế. Tuy nhiên, việc quy định cho các đối tượng được coi là người phụ thuộc quá rộng có thể làm xói mòn cơ sở tính thuế và tạo ra những bất công bằng theo chiều ngang cho các đối tượng nộp thuế.

Thứ hai, biểu thuế thu nhập lũy tiến từng phần đối với tiền lương, tiền công thiết kế chưa hợp lý.

Chính sách thuế TNCN ở nước ta quy định áp dụng Biểu thuế lũy tiến từng phần đối với thu nhập từ tiền lương, tiền công nhằm giảm khoảng cách chênh lệch về thu nhập giữa cá nhân có thu nhập cao và cá nhân có thu nhập thấp.

Tuy nhiên, biểu thuế lũy tiến từng phần hiện hành cũng bộc lộ những bất cập nhất định: Số lượng bậc thuế nhiều nên mức độ giãn cách giữa các bậc thuế chưa hợp lý; Mức khởi điểm nộp thuế thấp nên đại đa số người có thu nhập từ tiền lương, tiền công thấp phải chịu thuế TNCN, trong khi mức điều tiết thu nhập của người có thu nhập cao chưa nhiều, dẫn đến khoảng cách chênh lệch về thu nhập giữa người có thu nhập cao và người có thu nhập thấp ngày càng lớn.

Theo Bảng 1, số lượng bậc thuế trong biểu thuế lũy tiến khá nhiều (7 bậc) với tốc độ gia tăng khoảng cách giữa các bậc thuế có xu hướng giảm dần: Từ 200% giảm xuống 180%, 177,8%, 162% và 153,8%. Tính chất này tạo ra tác động điều tiết thu nhập của các bậc thấp khá cao, còn bậc cao mức độ điều tiết thu nhập lại thấp.

Đối với mức khởi điểm áp dụng thuế suất 5% chỉ áp dụng đối với thu nhập đến tính thuế từ 5.000.000đ/tháng, song theo số liệu thực tế, có đến trên 70% số lượng đối tượng nộp thuế TNCN rơi vào bậc này với số thuế phải nộp không lớn, chỉ chiếm khoảng 10% tổng số thuế TNCN. Điều này cho thấy, sự bất bình đẳng giữa bậc 1 với các bậc thuế khác trong nhóm thu nhập từ tiền lương, tiền công.

Thứ ba, chưa có chính sách phù hợp thu hút cá nhân là nhân lực công nghệ cao.

Giảm thuế TNCN cho lao động chất lượng cao sẽ tạo cơ chế khuyến khích, thu hút nhân lực chất lượng cao đáp ứng nhu cầu của cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0, giúp các doanh nghiệp nước ta “đi tắt đón đầu” để có thể cạnh tranh với các nước phát triển.

Tuy nhiên, nhiều doanh nghiệp cho biết đang gặp khó khăn, vướng mắc, chưa có cơ chế, chính sách, chế độ đãi ngộ vượt trội để thu hút các chuyên gia có trình độ chuyên môn cao đến làm việc.

Tháng 5/2016, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 41/NĐ-CP về chính sách ưu đãi thuế thúc đẩy việc phát triển và ứng dụng công nghệ thông tin tại Việt Nam, nhưng đến nay chính sách này vẫn chưa đi vào cuộc sống, dẫn tới nguồn nhân lực ngành công nghệ cao ở Việt Nam đang thiếu trầm trọng.

Việc ban hành chính sách ưu đãi thuế TNCN cho nhân lực công nghệ cao là một trong những giải pháp quan trọng thu hút nhân lực công nghệ cao,  khuyến khích sự phát triển của ngành công nghệ cao ở Việt Nam bởi để thu hút nhân lực và người tài, điều đầu tiên phải có là chính sách thuế hợp lý.

Ngoài ra, cũng cần đơn giản phương pháp tính thuế đối với từng khoản thu nhập theo hướng đơn giản, phù hợp với thông lệ quốc tế, góp phần nâng cao tính tuân thủ pháp luật của người nộp thuế và tạo thuận lợi cho công tác quản lý thuế...

Theo các chuyên gia, song song với chính sách giảm thuế, thu nhập người lao động chắc chắn sẽ cao hơn trước, doanh nghiệp công nghệ thông tin lại không mất thêm chi phí. Do đó, doanh nghiệp sẽ được hưởng lợi gián tiếp từ chính sách này khi có thêm sản phẩm chất lượng mà giá thành lại không thay đổi, giúp nâng cao sức cạnh tranh trên thị trường.

Một số nội dung cần quan tâm khi sửa đổi chính sách thuế TNCN

Tại Chiến lược Cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011-2020 (ban hành kèm theo Quyết định số 732/QĐ-TTg ngày 17/5/2011 của Thủ tướng Chính phủ) đã đưa ra mục tiêu cải cách tổng quát đối với từng sắc thuế, trong đó, đối với thuế TNCN xác định: Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng mở rộng cơ sở thuế và xác định rõ thu nhập chịu thuế; sửa đổi, bổ sung phương pháp tính thuế đối với từng khoản thu nhập theo hướng đơn giản, phù hợp với thông lệ quốc tế để nâng cao tính tuân thủ pháp luật của người nộp thuế và tạo thuận lợi cho công tác quản lý thuế; Điều chỉnh số lượng thuế suất phù hợp với thu nhập chịu thuế và đối tượng nộp thuế; Cơ bản thống nhất mức thuế suất đối với thu nhập cùng loại hoạt động hoặc hoạt động tương tự đảm bảo công bằng về nghĩa vụ thuế giữa thể nhân và pháp nhân; Điều chỉnh mức thuế suất hợp lý nhằm động viên, khuyến khích cá nhân làm giàu hợp pháp.

Để thuế TNCN phát huy được tốt nhất vai trò trong việc đảm bảo công bằng xã hội, điều tiết thu nhập của mọi tầng lớp dân cư một cách hợp lý, bảo vệ quyền lợi của người nộp thuế thì việc sửa đổi, bổ sung một số nội dung còn tồn tại, hạn chế của thuế TNCN là cần thiết, góp phần tăng tính cạnh tranh so với các nước trong khu vực, các nước có điều kiện tương đồng với nước ta, phù hợp với xu thế cải cách thuế và thông lệ quốc tế. Chúng tôi đề xuất một số nội dung cần quan tâm khi bổ sung, sửa đổi chính sách thuế TNCN thời gian tới như sau:

Thứ nhất, đổi mới phương thức đánh thuế theo hướng đánh thuế trên tổng thu nhập.

Để quán triệt nguyên tắc công bằng trong chính sách thuế TNCN cần áp dụng phương pháp đánh thuế trên tổng các nguồn thu nhập và áp dụng biểu thuế lũy tiến từng phần.

Điều đó có nghĩa là: Tất cả các hình thức thu nhập từ bất kể nguồn nào đều phải tổng hợp thành tổng thu nhập chung, sau khi được giảm trừ gia cảnh, phần thu nhập tính thuế còn lại sẽ áp dụng biểu thuế lũy tiến từng phần. Việc tổng hợp toàn bộ thu nhập để tính thuế TNCN theo biểu thuế lũy tiến từng phần sẽ đảm bảo sự công bằng nhất trong thực hiện chính sách thuế TNCN.

Tác động tiêu cực của phương thức đánh thuế trên tổng nguồn thu nhập có thể đưa đến mức thuế TNCN của cá nhân phải nộp tăng cao hơn so với đánh thuế theo từng nguồn thu nhập. Điều đó tạo tâm lý nặng nề cho người nộp thuế, tuy nhiên, bất cập này có thể khắc phục khi đồng thời sửa đổi Biểu thuế lũy tiến từng phần đối với tổng thu nhập.

Thứ hai, xây dựng Biểu thuế lũy tiến từng phần đối với tổng thu nhập.

Đề xuất biểu thuế lũy tiến từng phần đối với tổng thu nhập (Bảng 2) được xây dựng dựa trên cơ sở như sau:

- Xác định mức khởi điểm nộp thuế TNCN: Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, nếu năm 2004 mức độ chênh lệch thu nhập giữa nhóm cá nhân có thu nhập và thu nhập thấp là 7 lần, năm 2010 chênh lệch đã tăng lên 9,2 lần, năm 2014 là 9,7 lần và năm 2016 là 9,8 lần.

Như vậy, khoảng cách chênh lệch về thu nhập ở Việt Nam giữa người giàu nhất và người nghèo nhất ngày càng doãng rộng và sau 10 năm tỷ lệ doãng rộng tăng thêm khoảng 2,7 – 2,8 lần.

Điều đó cho thấy, muốn giảm sự bất bình đẳng về thu nhập đang gia tăng thì phải tăng điều tiết vào nhóm có thu nhập cao để giảm sự chênh lệch về thu nhập giữa nhóm thu nhập cao nhất và nhóm thu nhập thấp nhất. Việc tăng khởi điểm chịu thuế là nhằm giảm mức chịu thuế của cá nhân có thu nhập thấp.

- Xác định số lượng bậc thuế và sự giãn cách giữa các bậc thuế: Về nguyên tắc, biểu thuế lũy tiến được xây dựng theo nguyên tắc, Tốc độ tăng của thuế phải cao hơn tốc độ tăng của thu nhập tính thuế. Đó là cơ sở ra đời Biểu thuế lũy tiến từng phần hoặc toàn phần. Khoảng cách tương đối giữa các bậc thuế sẽ quyết định tính chất lũy tiến mạnh hay yếu của Biểu thuế.

Tuy nhiên, có quá nhiều bậc thuế sẽ dẫn đến hậu quả: (i) Tạo ra sự bất hợp lý trong điều tiết thu nhập của một số nhóm đối tượng nộp thuế; (ii) Sự giãn cách giữa các bậc quá hẹp, dẫn đến tình trạng dễ nhảy bậc thuế khi tổng hợp thu nhập vào cuối năm, làm tăng số thuế phải nộp, số lượng phải quyết toán thuế tăng một cách không cần thiết, trong khi số thuế phải nộp thêm không nhiều. Vì vậy, việc điều chỉnh số lượng bậc thuế giảm từ 7 bậc xuống 4 – 5 bậc là hợp lý và phù hợp xu thế chung trên thế giới.

- Xác định mức thuế suất phù hợp cho từng bậc thuế: Khi giảm số bậc thuế, đồng thời xác định thuế suất thấp nhất và cao nhất ở mức 10% và 35% được coi là phù hợp thì việc lựa chọn các mức thuế suất chẵn: 10%; 20%; 30% có hiệu quả hơn các mức thuế lẻ: 5%; 15% và 25%.

Trên cơ sở đó, Biểu thuế lũy tiến từng phần đối với tổng thu nhập có tác động tích cực làm tăng tỷ lệ động viên về thuế TNCN đối với người có thu nhập cao, giảm khoảng cách chênh lệch về thu nhập giữa người có thu nhập cao và người có thu nhập thấp, đảm bảo sự công bằng trong phân phối thu nhập.

Để thấy rõ tác động này, có thể so sánh mức độ điều tiết thu nhập của Biểu thuế lũy tiến từng phần đối với tổng thu nhập và Biểu thuế lũy tiến từng phần đối với tiền lương, tiền công (Bảng 3).

 Có thể nhận thấy, tỷ lệ thu nhập chịu thuế của các bậc trong Biểu thuế lũy tiến từng phần đối với tổng thu nhập đều lớn hơn so với tỷ lệ thu nhập chịu thuế của Biểu thuế lũy tiến từng phần đối với thu nhập từ tiền lương, tiền công.

Điều đó cho thấy, mức độ điều tiết thu nhập của Biểu thuế lũy tiến từng phần đối với tổng thu nhập đáp ứng tốt hơn mục tiêu giảm khoảng cách chênh lệch về thu nhập giữa nhóm cá nhân có thu nhập cao và nhóm cá nhân có thu nhập thấp, góp phần đảm bảo sự công bằng hợp lý trong phân phối thu nhập.

Cùng với việc tăng tỷ lệ điều tiết thu nhập đối với người có thu nhập cao thì Biểu thuế lũy tiến từng phần đối với tổng thu nhập cũng giảm nhẹ mức nộp thuế của đại bộ phận nhóm cá nhân có thu nhập thấp.

Điều này sẽ tạo ra tâm lý tốt đối với xã hội. Mặt khác, Biểu thuế lũy tiến từng phần đối với tổng thu nhập có số bậc thuế ít (4 bậc, giảm 3 bậc so với Biểu thuế lũy tiến từng phần đối với thu nhập từ tiền lương, tiền công), mức thuế suất chẵn với khoảng cách chênh lệch thu nhập hợp lý nên rất đơn giản và dễ tính toán.          

1. Luật Thuế thu nhập cá nhân (2007) và các văn bản hướng dẫn thực hiện;

2. Bộ Tài chính, (2017), Đề nghị xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế thu nhập cá nhân;

3. Bộ Tài chính, Báo cáo kinh nghiệm cải cách thuế thu nhập cá nhân của một số nước trên thế giới - Hà Nội 2012;

4. Lê Thị Thu Thủy, (2009), Những vấn đề đặt ra khi thực hiện Luật Thuế thu nhập cá nhân ở Việt Nam, Tạp chí Luật học, p. số 4;

5. Lý Phương Duyên, Mở rộng cơ sở thuế đối với thu nhập ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Tài chính, tháng 8/2017.