Trong thời gian gần đây, tình trạng các DNNN hoạt động hiệu quả thấp đang gây nên nhiều bức xúc trong xã hội. Đó là tình hình tài chính của DNNN chưa đảm bảo được các yêu cầu về an toàn tài chính, còn tiềm ẩn nhiều rủi ro. Nhiều lĩnh vực quan trọng do DNNN chi phối thị phần lớn, nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu của nền kinh tế.

Một số DNNN đầu tư theo diện rộng vào nhiều lĩnh vực không phải thế mạnh của mình, dẫn đến kết quả sản xuất kinh doanh đạt thấp, chèn lấn các thành phần kinh tế khác. Khuôn khổ pháp lý cho DNNN còn thiếu, không đầy đủ. Quản trị DNNN thiếu chuyên nghiệp, thiếu minh bạch.

Thực hiện các Nghị quyết của Đảng, Quốc hội và Chính phủ về tái cơ cấu DNNN, các Bộ, ngành, địa phương và các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước đã tập trung thực hiện các nhiệm vụ tái cơ cấu DNNN, tập trung chủ yếu vào các vấn đề:

(1) Hoàn thiện thể chế, cơ chế, chính sách về đổi mới tổ chức quản lý và tái cơ cấu DNNN;

(2) hoàn thành kế hoạch tái cơ cấu DNNN giai đoạn 2014 - 2015, trong đó cổ phần hoá 432 DNNN;

(3) triển khai sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của các công ty nông, lâm nghiệp;

(4) căn cứ tiêu chí, danh mục phân loại DNNN, rà soát, bổ sung DNNN cần cổ phần hoá, thoái vốn nhà nước năm 2015 và các năm tiếp theo, xây dựng phương án tổng thể sắp xếp DNNN giai đoạn 2016 - 2020.

Thực trạng việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

Căn cứ Quyết định số 929/QĐ-Tg ngày 17/7/2012 của Tủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 - 2015” (Đề án 929) và Quyết định số 339/2013/QĐ-Tg ngày 19/02/2013 của Tủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013 - 2020, có thể nhấn mạnh ba trọng tâm của việc tái cơ cấu DNNN gồm:

(1) Tuyên bố rõ chính sách sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp, thúc đẩy cổ phần hoá, đa dạng hoá sở hữu các DNNN không cần nắm giữ 100% vốn;

(2) chấm dứt thí điểm tập đoàn, thoái vốn ngoài ngành, tập trung vào ngành nghề kinh doanh chính;

(3) áp dụng quản trị tiên tiến theo thông lệ quốc tế đối với DNNN.

Việc thực hiện sắp xếp, cổ phần hóa, tái cấu trúc DNNN đã và đang từng bước điều chỉnh cơ cấu DNNN phù hợp với định hướng của Đảng và Nhà nước, trong đó Nhà nước chỉ tập trung nắm giữ ở một số khâu, công đoạn then chốt có ý nghĩa quan trọng, có sức lan tỏa đối với nền kinh tế mà các thành phần kinh tế khác chưa có khả năng đáp ứng đầy đủ nhu cầu của xã hội.

Cơ chế chính sách về sắp xếp, cổ phần hóa; cơ chế tài chính đối với DNNN liên tục được hoàn thiện, đổi mới theo hướng nâng cao chất lượng cổ phần hóa, ngăn chặn thất thoát vốn, tài sản nhà nước theo tinh thần các Nghị quyết của Đảng, chỉ đạo của Chính phủ, Tủ tướng Chính phủ nhằm tạo môi trường pháp lý thuận lợi để các doanh nghiệp thực hiện.

Công tác sắp xếp, cổ phần hóa DNNN đã góp phần hoàn thiện và phát triển thị trường tài chính và thị trường chứng khoán theo chiều sâu trên cơ sở đa dạng hóa các loại hình sản phẩm trên thị trường, tạo điều kiện cho doanh nghiệp sau khi cổ phần hoá huy động vốn. Việc sắp xếp, cổ phần hóa DNNN cũng tạo thêm nguồn thu cho Nhà nước để thực hiện đầu tư phát triển kinh tế - xã hội.

Căn cứ Đề án 929 các Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã quyết liệt triển khai thực hiện tái cơ cấu DNNN.

Kết quả thực hiện

Tính đến tháng 10/2015, Tủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Đề án tái cơ cấu của 20/20 tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước thuộc thẩm quyền. Các Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt Đề án tái cơ cấu của 79 tổng công ty nhà nước do Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh làm đại diện chủ sở hữu.

Thực tế tái cơ cấu DNNN đã diễn ra trong khoảng 30 năm trở lại đây cùng với quá trình đổi mới nền kinh tế nhưng được sử dụng với một tên khác là sắp xếp, đổi mới DNNN.

Các hình thức sắp xếp DNNN rất đa dạng bao gồm: Hợp nhất, sáp nhập, chuyển giao doanh nghiệp, chuyển giao dự án, cổ phần hoá, giao, bán doanh nghiệp … trong đó cổ phần hoá là phổ biến và rất được coi trọng.

Tái cơ cấu DNNN hiện nay tiến hành trong bối cảnh khác, với một yêu cầu khác: Phạm vi tái cơ cấu rộng hơn, yêu cầu tái cơ cấu sâu hơn, giải quyết các vấn đề có tính chất cơ cấu đối với toàn bộ khối DNNN, hướng tới các mục tiêu thay đổi về chất, tạo môi trường và điều kiện để DNNN khai thác có chiều sâu, hiệu quả thế mạnh của mình.

Năm 2014, tình hình thực hiện thoái vốn đầu tư vào 05 lĩnh vực (chứng khoán, quỹ đầu tư, bảo hiểm, tài chính - ngân hàng, bất động sản) của các công ty mẹ - tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước cụ thể như sau:

Tổng số vốn đầu tư đã thoái là 4.258 tỷ đồng, trong đó: Giá trị thoái là 4.184 tỷ đồng, giá trị thu được 4.292 tỷ đồng.

Một số công ty mẹ có giá trị thoái vốn đầu tư trong lĩnh vực tài chính - ngân hàng (tính theo giá trị sổ sách) tương đối lớn trong năm 2014 như: Tập đoàn Điện lực thoái 588 tỷ đồng, Tập đoàn Tan - Khoáng sản Việt Nam thoái 381 tỷ đồng, Tập đoàn Công nghiệp cao su Việt Nam thoái 381 tỷ đồng, Tập đoàn Dầu khí quốc gia Việt Nam thoái 780 tỷ đồng; Tổng công ty Hàng hải Việt Nam thoái 315 tỷ đồng, Tổng công ty Lắp máy Việt Nam thoái 263 tỷ đồng.

Giá trị đầu tư tăng thêm vào 05 lĩnh vực (chứng khoán, quỹ đầu tư, bảo hiểm, tài chính - ngân hàng, bất động sản) là 1.401 tỷ đồng. Giá trị đầu tư tăng thêm không phải bỏ tiền mua để đầu tư thêm mà do doanh nghiệp được nhận thêm cổ phiếu từ việc chia cổ tức, tăng vốn điều lệ từ nguồn vốn chủ sở hữu công ty cổ phần có vốn đầu tư của công ty mẹ - DNNN.

Như vậy, tổng số vốn đầu tư vào 05 lĩnh vực nhạy cảm còn phải thoái theo Đề án tái cơ cấu DNNN đã được phê duyệt tính đến ngày 31/12/2014 là 22.363 tỷ đồng.

Năm 2015, lũy kế đến tháng 10/2015, các đơn vị đã thoái được 4.460 tỷ đồng, thu được 4.113 tỷ đồng, cụ thể: Lĩnh vực chứng khoán là 41 tỷ đồng, lĩnh vực tài chính - ngân hàng là 1.213 tỷ đồng, lĩnh vực bảo hiểm là 105 tỷ đồng, lĩnh vực bất động sản là 2.930 tỷ đồng, quỹ đầu tư là 171 tỷ đồng. Giá trị đầu tư tăng thêm vào lĩnh vực bất động sản là 21 tỷ đồng.

Như vậy, tính từ thời điểm ban hành Nghị quyết số 21/2011/QH13 ngày 26/11/2011 của Quốc hội về chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIII, tổng giá trị đầu tư vào 05 lĩnh vực nhạy cảm (chứng khoán, quỹ đầu tư, bảo hiểm, tài chính - ngân hàng, bất động sản) mà các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước cần phải thoái là 23.325 tỷ đồng. Lũy kế số thoái vốn vào 05 lĩnh vực nhạy cảm từ năm 2012 đến tháng 10/2015: Toái được 9.866 tỷ đồng (bằng 42% số cần phải thoái cuối năm 2011), thu được 9.496 tỷ đồng, đầu tư thêm 4.538 tỷ đồng (do chia cổ tức bằng cổ phiếu).

Những tồn tại, nguyên nhân

Trong thời gian qua, dưới sự chỉ đạo quyết liệt của Chính phủ và nỗ lực triển khai thực hiện Đề án 929, hầu hết các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước, doanh nghiệp nhà nước đã tiến hành rà soát, phân loại, xác định danh mục ngành nghề, phạm vi kinh doanh chính, ngành nghề có liên quan và xây dựng kế hoạch cổ phần hóa theo phương án tổng thể đã được Tủ tướng Chính phủ phê duyệt; tích cực thực hiện thoái vốn đầu tư ngoài ngành nghề kinh doanh chính.

Ngoài ra, một số tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước đã xây dựng, ban hành mới hoặc hoàn thiện hệ thống quy chế quản trị nội bộ, sắp xếp lại cơ cấu tổ chức, bộ máy quản lý, điều hành nhằm tinh giản biên chế, nâng cao khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp. Do đó, hiệu quả hoạt động, sức cạnh tranh của DNNN từng bước được cải thiện đáng kể, tình trạng đầu tư dàn trải, đầu tư vào các ngành, lĩnh vực không phải là ngành kinh doanh chính đã từng bước được khắc phục và chấn chỉnh.

Các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đã tập trung thực hiện thoái vốn đầu tư ngoài ngành, thoái vốn tại các doanh nghiệp đã cổ phần hóa hoạt động trong lĩnh vực không cần nắm giữ cổ phần, vốn góp chi phối.

Tuy nhiên, quá trình tái cơ cấu DNNN còn chậm, nguyên nhân chủ yếu là kinh tế tăng trưởng thấp nên hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn; chưa khắc phục hoặc chưa xử lý được những tồn tại về tài chính; thị trường chứng khoán, bất động sản chưa ổn định và tăng trưởng nên việc thoái vốn đầu tư ngoài ngành, cổ phần hóa còn chậm do một số nguyên nhân như sau:

Tác động của cuộc khủng hoảng tài chính thế giới và những khó khăn của kinh tế trong nước, ảnh hưởng đến thị trường tài chính, thị trường chứng khoán làm cho nhu cầu sụt giảm, do đó kế hoạch bán cổ phần ra công chúng của các doanh nghiệp cổ phần hóa không đạt được kế hoạch đề ra, tỷ lệ bán thành công thấp, nhiều doanh nghiệp sau IPO vẫn còn số lượng vốn nhà nước lớn.

Một số Bộ, ngành, địa phương, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước chưa chỉ đạo quyết liệt và tích cực tổ chức triển khai phương án sắp xếp, cổ phần hóa và thoái vốn.

Nhận thức của một bộ phận cán bộ ở các cấp, các ngành và các doanh nghiệp về chủ trương tái cơ cấu doanh nghiệp tuy đã có chuyển biến, nhưng chưa hiểu đúng ý nghĩa quan trọng của việc tái cơ cấu doanh nghiệp đối với phát triển kinh tế - xã hội; còn tư tưởng e ngại, lo lắng về vị trí và vai trò lãnh đạo sau cổ phần hóa.

Đối tượng sắp xếp, cổ phần hóa hiện nay hầu hết là các doanh nghiệp có quy mô lớn, phạm vi hoạt động rộng, kinh doanh đa ngành nghề, tài chính phức tạp nên cần có nhiều thời gian chuẩn bị, xử lý. Mặt khác, việc thực hiện cổ phần hóa, tái cơ cấu và thoái vốn nhà nước đối với các doanh nghiệp có quy mô vốn lớn cần sự tham gia của nhiều nhà đầu tư lớn, có tiềm lực tài chính và năng lực quản trị, đầu tư tốt nên cần nhiều thời gian để chuẩn bị.

Thực tế cho thấy, vấn đề tái cơ cấu DNNN như hiện nay đang gặp những tổn hại rất lớn về thời gian về thủ tục phê duyệt với 3 tầng đề án gồm: Đề án khung, đề án tổng thể và đề án cho từng doanh nghiệp, tập đoàn và tổng công ty.

Với ba tầng đề án như trên thì chỉ tính thời gian từ khi có chủ trương tái cơ cấu DNNN từ Hội nghị trung ương 3 khoá 11 (tháng 10/2011) đến khi phê duyệt 81 Đề án tái cơ cấu DNNN (tháng 3/2014) là gần 3 năm, đấy là chưa kể đề án của các DNNN phải xây dựng để thực hiện quá trình tái cơ cấu. Nghĩa là, thời gian xây dựng các thủ tục, phê duyệt Đề án tái cơ cấu DNNN là nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến quá trình thực hiện tái cơ cấu DNNN.

Đó là chưa kể đến khi thực hiện xong thủ tục xây dựng, ban hành, phê duyệt ba tầng đề án trên, các doanh nghiệp phải chuyển qua giai đoạn trọng tâm triển khai việc thực hiện tái cơ cấu thực tế, thì cần rất nhiều nỗ lực và nguồn lực (như: Tài chính, con người, thời gian, giám sát, đánh giá…)

Bên cạnh các yếu tố về thời gian và thủ tục phê duyệt, chất lượng của các đề án cũng góp phần không nhỏ đến quá trình thực hiện, chất lượng cũng như hiệu quả của việc tái cơ cấu DNNN.

Xét về khía cạnh này, đề án của các DNNN về hoạt động tái cơ cấu chưa thật sự bám sát và đánh giá đúng về thực trạng của các DNNN, về các tồn tại trong quản lý, điều hành, quản lý tài chính, về hiệu quả sản xuất kinh doanh.

Đối với DNNN có nhiều đơn vị thành viên, nhiều phòng ban chức năng mà hiệu quả hoạt động chưa cao, thì những hạn chế nêu trên lại càng có ảnh hưởng rất lớn đến quá trình thực hiện tái cơ cấu DNNN.

Tại thời điểm ngày 01/01/2011 có khoảng hơn 1.300 DNNN, đến nay còn khoảng 600 doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ 100% vốn. Toái vốn hiện nay mới chỉ đạt 8.390 tỷ đồng trên tổng số 23.700 tỷ đồng, chủ yếu ở các lĩnh vực tài chính, ngân hàng, bất động sản.

Gần đây, Chính phủ đã có chủ trương thoái hết phần vốn tại các doanh nghiệp lớn như: Vinamilk, FPT, Tan khoáng sản. Việc thoái vốn khỏi các công ty, vốn từng mang lại cho Nhà nước hàng nghìn tỷ đồng cổ tức mỗi năm cho thấy sự quyết tâm của Chính phủ trong việc tư nhân hóa hoàn toàn các lĩnh vực không phải nắm cổ phần cốt lõi.

Việc thoái vốn DNNN để giảm bớt ngành, lĩnh vực kinh doanh là rất khó thực hiện. Việc tái cơ cấu DNNN hiện nay mới đạt được kết quả dưới dạng thu hẹp hoặc giảm bớt các yếu tố tạo ra sự phát triển về bề rộng đối với khu vực DNNN như: Giảm số lượng DNNN, giảm quy mô ngành, lĩnh vực kinh doanh có sự tham gia của DNNN.

Giải pháp, kiến nghị

Tăng cường vai trò quản lý của chủ sở hữu đối với hoạt động của doanh nghiệp, khắc phục và chấn chỉnh việc doanh nghiệp sử dụng vốn, tài sản để đầu tư vào sản xuất kinh doanh không đúng mục tiêu, chiến lược, đầu tư dàn trải, đảm bảo công khai, minh bạch.

Thực hiện nghiêm túc việc triển khai Nghị định số 91/2015/ NĐ-CP ngày 13/10/2015 của Chính phủ về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp; Nghị định số 87/2014/NĐ-CP ngày 06/10/2015 của Chính phủ về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước.

Tiếp tục chỉ đạo đẩy nhanh quá trình thực hiện tái cơ cấu và cổ phần hóa doanh nghiệp, tổ chức thực hiện các Nghị quyết, Kết luận của Đảng, Quốc hội về tiếp tục sắp xếp, đổi mới DNNN; đồng thời, tập trung chỉ đạo triển khai Nghị quyết số 15/NQ-CP ngày 06/3/2014 của Chính phủ về một số giải pháp đẩy mạnh cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp và các cơ chế, chính sách tháo gỡ của Chính phủ, Tủ tướng Chính phủ đã ban hành nhằm sớm hoàn thành việc thoái hết vốn đầu tư vào 5 lĩnh vực nhạy cảm.

Tổ chức triển khai Chương trình kế hoạch theo Quyết định số 686/QĐ-Tg ngày 11/5/2014 của Tủ tướng Chính phủ thực hiện Nghị quyết 30 của Bộ Chính trị; đẩy mạnh thực hiện sắp xếp, đổi mới, nâng cao hiệu quả các công ty nông, lâm nghiệp theo quy định tại Nghị định số 118/2014/NĐ-CP ngày 17/12/2014 của Chính phủ.

Các Bộ quản lý ngành, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước xây dựng Điều lệ tổ chức và hoạt động; quy chế tài chính của các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước phù hợp với quy định tại Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp; Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư năm 2014.

Tập trung hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường đồng bộ, hiện đại trên cơ sở tuân thủ đầy đủ các quy luật của kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế; bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. Nâng cao hiệu quả, sức cạnh tranh của doanh nghiệp với trường quốc tế nhất là trong bối cảnh hiện nay Việt Nam đã gia nhập TPP.

Xây dựng các văn bản hướng dẫn các Luật đã được Quốc hội thông qua nhằm tạo hệ thống pháp lý đồng bộ cho các DNNN hoạt động; tăng cường tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các DNNN; tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật để tạo điều kiện thuận lợi về cơ sở pháp lý cho việc thực hiện cổ phần hóa DNNN phù hợp với tình hình thực tế hiện nay.