Nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản công
Qua 7 năm triển khai Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008, công tác quản lý, sử dụng tài sản nhà nước đã đạt được những kết quả quan trọng nhưng cũng bộc lộ những hạn chế. Để phát huy những kết quả đã đạt được, khắc phục những tồn tại, hạn chế, đồng thời, cụ thể hóa phạm vi tài sản công theo Điều 53 Hiến pháp 2013, quy định chế độ quản lý, sử dụng và xác định vai trò của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đối với tài sản công, việc ban hành Luật mới thay thế Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước hiện hành là rất cần thiết.
Hệ thống pháp luật về tài sản công từng bước được hoàn thiện
Tài sản công có ý nghĩa hết sức quan trọng trong quá trình phát triển của mỗi quốc gia. Để tổ chức quản lý, khai thác tài sản công, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực này. Nếu như giai đoạn trước năm 1998, việc quản lý tài sản công được điều chỉnh chung trong pháp luật về quản lý tài chính – ngân sách, Nhà nước ban hành một số văn bản liên quan đến tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản, chế độ sử dụng ô tô công, quản lý nhà, đất… thì từ năm 1998 đến nay, hệ thống pháp luật về tài sản công đã từng bước được hoàn thiện.
Bên cạnh Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước (TSNN) năm 2008, nhiều luật, pháp lệnh có liên quan đến tài sản công đã được ban hành (Luật Ngân sách nhà nước, Luật Kiểm toán nhà nước, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí…). Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính và các bộ, cơ quan trung ương có liên quan cũng đã ban hành nhiều văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện, tạo lâp khuôn khổ pháp lý cho công tác quản lý tài sản công.
Năm 2013, lần đầu tiên “tài sản công” được hiến định với việc Quốc hội thông qua Hiến pháp (sửa đổi). Điều 53, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, khoáng sản và tài nguyên thiên nhiên khác, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa, vùng trời và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý theo quy định của pháp luật”.
Việc cụ thể hóa phạm vi tài sản công theo Điều 53 Hiến pháp, quy định chế độ quản lý, sử dụng và xác định vai trò của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đối với tài sản công, tạo lập sự đồng bộ trong hệ thống pháp luật là rất cần thiết.
Kết quả triển khai Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008
Luật Quản lý, sử dụng TSNN năm 2008 là văn bản pháp luật cao nhất, lần đầu tiên được ban hành tại Việt Nam về quản lý, sử dụng TSNN. Qua 7 năm triển khai, công tác quản lý, sử dụng TSNN đã đạt được những kết quả quan trọng như:
(i) Tạo lập được khuôn khổ pháp lý tương đối đầy đủ trong công tác quản lý, sử dụng TSNN trong khu vực hành chính sự nghiệp; (ii) Đã xác định tương đối cụ thể thẩm quyền, trách nhiệm trong công tác quản lý nhà nước đối với TSNN; (iii) Đã có sự phân định chế độ quản lý, sử dụng TSNN giữa cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân và các tổ chức theo chức năng, nhiệm vụ được giao; (iv) Từng bước hình thành cơ sở dữ liệu quốc gia về TSNN; (v) Hình thành hệ thống tiêu chuẩn, định mức về sử dụng TSNN tương đối đầy đủ, đồng bộ…
Kết quả quan trọng nhất đạt được khi có Luật Quản lý, sử dụng TSNN chính là việc hình thành và cập nhật kịp thời, tương đối chính xác về số lượng, giá trị, hiện trạng của TSNN trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về TSNN. Trước khi có Luật, việc tổng hợp số liệu về TSNN chỉ được thực hiện thông qua tổng kiểm kê 5 năm hoặc 10 năm một lần.
Số liệu kiểm kê không được đầy đủ do phải xử lý tập trung tại Trung ương nên thường công bố chậm hơn thời điểm kiểm kê khoảng 12-18 tháng và chi phí kiểm kê khá tốn kém. Nhằm thu thập đầy đủ số liệu về TSNN, năm 2009, Bộ Tài chính đã xây dựng Cơ sở dữ liệu về TSNN.
Đến nay, Cơ sở dữ liệu về TSNN đã tổng hợp được số liệu của 88.857 đơn vị, chiếm 99% tổng số đơn vị được giao quản lý, sử dụng TSNN.
Tổng giá trị nguyên giá của TSNN được thống kê mới nhất là 1.646.448,95 tỷ đồng. Trong đó, tài sản là đất gồm 692.372,26 tỷ đồng, tài sản là nhà gồm 240.641,96 tỷ đồng, tài sản là ô tô gồm 20.623,27 tỷ đồng, tài sản khác có nguyên giá từ 500 triệu đồng trở lên/đơn vị tài sản vào khoảng 45.911,83 tỷ đồng; tài sản khác có nguyên giá dưới 500 triệu đồng là 6.257 tỷ đồng; tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ là 616.067,63 tỷ đồng; công trình nước sạch nông thôn tập trung là 24.575 tỷ đồng. Giá trị còn lại của số tài sản này hiện nay là 1.464.531 tỷ đồng…
Cơ sở dữ liệu về tài sản nhà nước đã tổng hợp được số liệu của 88.857 đơn vị, chiếm 99% tổng số đơn vị được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước. Tổng giá trị nguyên giá của tài sản nhà nước được thống kê mới nhất là 1.646.448,95 tỷ đồng.
Tuy vậy, quá trình triển khai Luật Quản lý, sử dụng TSNN và công tác quản lý tài sản công cũng đã bộc lộ những tồn tại, hạn chế:
Một là, cơ chế quản lý tài sản công còn phân tán, được điều chỉnh bởi nhiều luật khác nhau, chưa có luật chung để quy định những nguyên tắc thống nhất trong quản lý tài sản công. Luật Quản lý, sử dụng TSNN hiện hành mới điều chỉnh đối với một bộ phận tài sản công tại cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp; chưa bao quát được các loại tài sản công cần quản lý.
Điều này dẫn tới sự thiếu thống nhất trong quản lý, sử dụng, khai thác tài sản. Một số loại TSNN đang được quản lý theo luật chuyên ngành. Một số loại tài sản công chưa có luật điều chỉnh (như tài sản phục vụ hoạt động của các dự án sử dụng vốn nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu nhà nước…). Vì vậy, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý, sử dụng tài sản công còn hạn chế.
Hai là, quy trình đầu tư, mua sắm, xử lý tài sản công bị phân tán do nhiều cơ quan, đơn vị cùng làm, còn nặng về hành chính, bao cấp, tính chuyên nghiệp thấp; hiệu quả quản lý chưa cao; khả năng điều tiết và vai trò của cơ quan quản lý tài sản công hạn chế nên còn tình trạng nơi thừa nơi thiếu, sử dụng tài sản công sai công năng, sai mục đích gây lãng phí; chưa tách bạch giữa nhiệm vụ quản lý về tài sản công và cung cấp dịch vụ công trong quản lý, sử dụng tài sản công.
Ba là, việc quản lý một số loại tài sản công trong một số lĩnh vực chưa được quan tâm đúng mức, chưa đồng bộ với cơ chế quản lý tài chính, đặc biệt là tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công, tài sản kết cấu hạ tầng.
Bốn là, các cơ quan quản lý chưa nắm được tổng thể tài sản công, công tác hạch toán chưa đầy đủ, thống nhất, chưa gắn quản lý về giá trị với quản lý về hiện vật.
Những tồn tại, hạn chế trên xuất phát từ việc tài sản công có phạm vi rất rộng; công tác quản lý còn bị buông lỏng; hệ thống pháp luật chưa theo kịp với yêu cầu quản lý. Bên cạnh đó, ý thức trách nhiệm của nhiều cấp, nhiều ngành, cơ quan, đơn vị trong quản lý, sử dụng tài sản công chưa cao; công nghệ quản lý còn lạc hậu; tổ chức bộ máy và nhân lực quản lý còn thiếu, chưa đồng bộ; chế tài xử lý các vi phạm còn thiếu và thực hiện chưa nghiêm.
Yêu cầu từ thực tiễn
Để phát huy những kết quả đã đạt được, đồng thời khắc phục những tồn tại, hạn chế trong quản lý, sử dụng tài sản công, việc ban hành quy định mới thay thế cho Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước hiện hành là hết sức cần thiết.
Thực hiện Nghị quyết số 89/2015/QH13 của Quốc hội về điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, năm 2015 và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2016, Bộ Tài chính đã thành lập Ban soạn thảo dự án Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước (sửa đổi), tiến hành các hoạt động xây dựng dự án Luật và xin ý kiến đóng góp bằng văn bản các bộ, ngành, địa phương.
Ngày 15/9/2016, Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng đã thay mặt Chính phủ báo cáo trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XIV về dự án Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước (sửa đổi). Về tên gọi của Luật, để phù hợp với Hiến pháp 2013 và các văn bản luật mới được ban hành (Bộ luật Dân sự năm 2015 không còn quy định về hình thức sở hữu nhà nước), Chính phủ trình Quốc hội cho đổi tên dự án Luật là “Luật Quản lý, sử dụng tài sản công”.
Dự thảo Luật có bố cục 10 Chương với 137 Điều, gồm các nội dung cơ bản: Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước đối với tài sản công; Quản lý, sử dụng tài sản công tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị; Chế độ quản lý, sử dụng tài sản kết cấu hạ tầng; Chế độ quản lý, sử dụng tài sản của dự án sử dụng vốn nhà nước và tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về Nhà nước; Quản lý, sử dụng, khai thác nguồn lực tài chính đất đai, tài nguyên thiên nhiên; Hệ thống thông tin về tài sản công và cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản công; Dịch vụ về tài sản công.
Dự thảo Luật xây dựng những nguyên tắc chung nhất trong quản lý, sử dụng tài sản công; kế thừa những nội dung, quy định hiện hành còn phù hợp, đã được thực hiện ổn định, có hiệu quả trong thực tế; sửa đổi những quy định không còn phù hợp với thực tế và yêu cầu quản lý trong tình hình mới; đổi mới phương thức quản lý, sử dụng tài sản công theo hướng nắm chắc, hạch toán đầy đủ tài sản công cả về giá trị và hiện vật; coi tài sản công là nguồn lực quan trọng; quy định các cơ chế quản lý, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả…
Dự thảo Luật có một số điểm mới đáng chú ý như: Điều chỉnh thẩm quyền quy định tiêu chuẩn, định mức sử dụng trụ sở làm việc, xe ô tô công từ Thủ tướng Chính phủ sang Chính phủ để nâng cao hiệu lực pháp lý và thực thi trong thực tiễn.
Dự thảo Luật cũng bổ sung một số hình thức mới trong đầu tư xây dựng, mua sắm, sử dụng, xử lý tài sản công, bao gồm: Mua sắm tập trung; đầu tư xây dựng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp theo hình thức công - tư, khoán kinh phí sử dụng tài sản công; huy động vốn để đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản tại đơn vị sự nghiệp công lập; ghi giảm tài sản do nguyên nhân bất khả kháng; bổ sung quy định cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập có thể tự thực hiện quản lý vận hành, hoặc thuê đơn vị có chức năng thực hiện quản lý vận hành tài sản công để tăng cường tính chuyên nghiệp trong quản lý vận hành tài sản công…
Đặc biệt, dự thảo Luật bổ sung quy định về giám sát của cộng đồng đối với việc quản lý, sử dụng tài sản công để bảo đảm việc sử dụng, khai thác tài sản đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả, công khai, minh bạch, nâng cao trách nhiệm giải trình.
Đánh giá về dự thảo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, đa số ý kiến của cơ quan thẩm tra cũng như góp ý của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đều cơ bản nhất trí với sự cần thiết của dự thảo Luật nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế trong thời gian qua. Bên cạnh đó, phần đông các chuyên gia đều cho rằng, dự thảo Luật đã mở rộng hơn rất nhiều so với Luật cũ.
Dự thảo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công có 10 Chương với 137 Điều, gồm các nội dung cơ bản: Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước đối với tài sản công; Quản lý, sử dụng tài sản công tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị; Chế độ quản lý, sử dụng tài sản kết cấu hạ tầng.
Đồng thời, điều này cũng đồng nghĩa với việc thể chế hóa Điều 53 Hiến pháp năm 2013, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với các luật mới được Quốc hội ban hành có liên quan, tác động trực tiếp tới quản lý, sử dụng tài sản công.
Hiện tại, cơ quan soạn thảo đang rà soát lại phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Luật, rà soát các nội dung để đảm bảo thống nhất với hệ thống pháp luật. Theo kế hoạch, dự thảo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công sẽ được trình Quốc hội cho ý kiến vào kỳ họp tháng 10/2016, thông qua vào kỳ họp tháng 5/2017 và dự kiến có hiệu lực kể từ 01/01/2018.
Tài liệu tham khảo:
1. Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008;
2. Dự thảo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công;
3. Tờ trình Dự thảo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công.
