Vai trò của nhà nước cũng thay đổi, từ chỗ đơn thuần là công cụ thống trị giai cấp chuyển sang làm chức năng cơ quan công quyền, quản lý xã hội, phục vụ, cung cấp dịch vụ công - Nhà nước kiến tạo phát triển. 

Từ lý thuyết đến thực tiễn nhà nước kiến tạo phát triển được thể hiện ở các mô hình Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, Pháp, Mỹ và ở các nước Scanđinavia đã thể hiện nội hàm, bảnchất của nó.

Đó là một mô hình quản lý nhà nước, trong đó nhà nước đề ra các chính sách mang tính định hướng phát triển,tạo môi trường và điều kiện cho các thành phần kinh tế phát huy mọi tiềm năng trong môi trường cạnh tranh và và hội nhập quốc tế; bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô.

Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Chính phủ nhiệm kỳ 2011 - 2016, được xác định là: “Phải chuyển mạnh từ nhà nước điều hành nền kinh tế sang nhà nước kiến tạo phát triển (NNKTPT)”. Tại phiên họp thường kỳ tháng 4/2016 của Chính phủ, Thủ tướng khẳng định: Chính phủ đẩy mạnh việc chuyển phương thức chỉ đạo điều hành từ mệnh lệnh hành chính sang Chính phủ kiến tạo và phục vụ.

Khái niệm “Nhà nước kiến tạo phát triển” được bàn khá rộng rãi trên các phương tiện truyền thông và diễn đàn khoa học, với những cách lý giải khác nhau về nội hàm, đặc điểm và những điều kiện xây dựng NNKTPT ở Việt Nam. Ở đây, trao đổi về nguồn gốc khái niệm và sự phát triển mô hình nhà nước ấy trong thực tế. Trên cơ sở đó, gợi ý cho việc xây dựng NNKTPT ở Việt Nam.

Từ những thập niên cuối của thế kỷ XX, thế giới đã có những đổi thay nhanh chóng và đứng trước hàng loạt vấn đề mang tính toàn cầu cần phải giải quyết như: Sự phát triển bùng nổ của khoa học - công nghệ, lực lượng sản xuất phát triển nhanh chưa từng thấy. Mạng Internet đã kết nối quá trình sản xuất, sinh hoạt và tư duy của con người...

Làm xuất hiện nền kinh tế tri thức, hoạt động chủ yếu của nền kinh tế ấy là sử dụng và sản xuất tri thức đã làm thay đổi sự tương tác giữa con người và con người trong sản xuất, phân phối, tiêu dùng và trong mọi quan hệ xã hội khác, kể cả quan hệ giữa nhà nước và công dân, giữa các chủ thể lãnh đạo, quản lý và đối tượng lãnh đạo, quản lý.

Khuynh hướng phát triển của thế giới những năm cuối thế kỷ XX, đầu thế kỷ XXI đặt ra yêu cầu phải có tư duy mới về phát triển, xác định lại vai trò của các chủ thể phát triển trong một thế giới toàn cầu hóa, liên kết lẫn nhau, tùy thuộc lẫn nhau.  

Trước những thay đổi đó, vai trò của nhà nước cũng thay đổi mạnh mẽ, xuất hiện sự đánh giá lại và xác định lại vai trò của nhà nước trong phát triển. Nhà nước từ chỗ đơn thuần chỉ được coi là công cụ thống trị giai cấp, bộ máy cai trị, đã chuyển sang làm chức năng của cơ quan công quyền, quản lý xã hội, bộ máy phục vụ, cung cấp dịch vụ công... Người ta bắt đầu nói đến NNKTPT.

Ở Việt Nam, người đầu tiên đưa khái niệm này vào một văn kiện nhà nước là Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng tại thông điệp đầu năm 2014. Gần đây, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc cũng nhiều lần nhắc đến vai trò một nhà nước kiến tạo ở Việt Nam.

Trên các phương tiện truyền thông và diễn đàn khoa học “Nhà nước kiến tạo phát triển” cũng đã bắt đầu được nói tới với hàm ý, rằng Việt Nam cần phải xây dựng mô hình NNKTPT, chìa khóa để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong giai đoạn mới - kỳ vọng sẽ rút ngắn khoảng cách phát triển với các nước khác trong khu vực và trên thế giới.

Nguồn gốc khái niệm

Khi xem xét sự phát triển kinh tế của Nhật Bản từ năm 1925 đến 1975, và đặc biệt khi so sánh với nền kinh tế Mỹ và Anh, Johnson trong cuốn sách MITI and the Japanese Miracle (1982) đã chỉ ra vai trò rất khác biệt của Chính phủ Nhật, mà nổi bật là MITI, trong việc đảm bảo một tốc độ tăng trưởng rất cao từ sau Thế chiến II. Sự khác biệt quan trọng nhất, không phải là sự can thiệp của nhà nước, mà cách thức mà nhà nước can thiệpvào nền kinh tế.

Có 2 cách thức nổi bật được nghiên cứu so sánh trong thời gian dài của cuộc chiến tranh lạnh đó là cách thức “nhà nước chỉ huy” như của Liên Xô và các nước XHCN thời đó (nhấn mạnh kế hoạch tập trung) và “nhà nước điều chỉnh” như các nước Anh, Mỹ và nhiều nước TBCN khác.

Nhưng Johnson chỉ ra, Nhật Bản mặc dù về cơ bản cũng đi theo mô hình TBCN và dân chủ phương Tây, lại thể hiện sự khác biệt là: dù “nhà nước không phải đóng vai trò thống soái như trong các nước XHCN, nhưng cũng không chỉ đóng vai trò thụ động “điều chỉnh” như ở các nước Anh, Mỹ mà có một vai trò lớn hơn nhiều, đặc biệt trong việc định hướng và tập trung nguồn lực cho các lĩnh vực kinh tế trọng tâm một cách nhất quán và trong thời gian dài. Ông dùng khái niệm “Nhà nước [kiến tạo] phát triển” (Developmental state) để chỉ sự khác biệt đó.

Như vậy, NNKTPT (DS) là nhà nước TBCN nên khác với nhà nước XHCN, dù gần gũi về tính chất chỉ huy, định hướng kế hoạch phát triển. Mặt khác, nó cũng khác với “nhà nước điều chỉnh” (Regulatory state) cho dù đều coi trọng thị trường và sở hữu tư nhân.

Trong những năm 1980 - 2000, với sự trỗi dậy mạnh mẽ của các nước NIC Đông Á như Hàn Quốc, Đài Loan, Xinhgapo v.v.. khái niệm NNKTPT và sự ưu việt của nó được quan tâm và tranh luận rộng rãi, thậm chí còn được coi là “phát triển quan trọng nhất” của khoa học chính trị trong những năm cuối thế kỷ XX.  Khái niệm NNKTPT  dù có nguồn gốc từ “Mô hình Nhật Bản”, sau này được phát triển và áp dụng cho một loạt nước, đặc biệt là các NIC Đông Á.

Ở tầm khái quát nhất, NNKTPT có thể được định nghĩa là nhà nước với vai trò chủ động và tích cựctrong phát triển kinh tế. “Sự chủ động và tích cực” có hàm ý là ngược với sự thụ độngcủa nhà nước đi theo quan điểm thị trường tự do (laissez-faire capitalism). Nếu nhìn nhận rộng như vậy, có thể thấy NNKTPT đã từng tồn tại từ lâu và ở nhiều nước rất khác nhau, cả về điều kiện tự nhiên và xã hội.

Bagchi (2003) đã khảo sát vai trò của các nhà nước và chỉ ra các NNKTPT đã từng tồn tại trong lịch sử ở một loạt nước phát triển ngày nay như Hà Lan, Đức, Anh v.v. Tuy nhiên, trong nghiên cứu này, ông cũng liệt cả Liên Xô và Trung Quốc thời kỳ trước 1980 vào các nước có NNKTPT.

Vấn đề NNKTPT có thể được nhìn nhận hẹp hơn trong điều kiện hiện nay, khi mà phần lớn các nước đều chấp nhận sở hữu tư nhân và nền kinh tế thị trường cạnh tranh như là cách thức chính trong tổ chức hoạt động kinh tế.

Sâu xa hơn, khái niệm này phản ánh một quan điểm khác trong cuộc tranh luận về mối quan hệ giữa “Nhà nước và thị trường” trong chính trị học và kinh tế học. Câu hỏi chính yếu ở đây là: Nhà nước nên chủ động dẫn dắt, kiến tạohay nên để cho các tín hiệu (cung - cầu) thị trường dẫn dắt, và do vậy chỉ nên làm các chức năng mang tính điều chỉnh, điều tiết ?

Sự thành công của Nhà nước Nhật Bản cũng như các NIC ở Đông Á, đặc biệt trong các thập kỷ 1980 và 1990 là các gợi ý cho các mô hình, chính sách phát triển khác.

Vấn đề nghiên cứu, tranh luận không phải là mô hình nào là tốt nhất cho sự phát triển, mà là liệu mô hình NNKTPT có phải là mô hình tốt hơnso với mô hình nhà nước tự do Âu - Mỹ đối với các nước đang phát triển? trong điều kiện hiện tại, Johnson và nhiều tác giả khác tin tưởng rằng, mô hình NNKTPT đúng là tốt hơn với các điều kiện nhất định mà nổi bật là về các thể chế chính trị của nhà nước đó. 

NNKTPT với tư cách là một nhà nước đóng vai trò chủ đạo dẫn dắt sự phát triển kinh tế trong nền kinh tế thị trường, theo đó, khác với nhà nước điều chỉnh ở phương thức điều hành (tính “chủ đạo”) và khác với nhà nước chỉ huy ở đối tượng dẫn dắt (kinh tế thị trường chứ không phải nền kinh tế kế hoạch tập trung, quan liêu bao cấp). Nói cách khác, nó nằm giữa 2 thái cực: nền kinh tế chỉ huy tập trung và nền kinh tế thị trường tự do.

2. Nhà nước kiến tạo phát triển trong thực tế

Như trên đã đề cập, Nhật Bản là trường hợp được nghiên cứu đầu tiên bởi Johnson và là cơ sở chính cho sự hình thành ban đầu của khái niệm “Nhà nước kiến tạo phát triển”. Johnson, mặc dù dùng thuật ngữ “Mô hình Nhật Bản”, cũng đã cảnh báo về sự khái quát quá mức nếu chỉ dựa vào nghiên cứu Nhật Bản.

Nói cách khác, việc gọi cách thức mà Chính phủ Nhật định hướng và dẫn dắt phát triển kinh tế là một “mô hình” cần phải được dùng một cách thận trọng vì tính khái quát lý thuyết còn rất thấp và do vậy tiếp tục nghiên cứu các trường hợp tương tự ở các nước NIC Đông Á cũng như tại chính nước Nhật.

Các đặc điểm của mô hình NNKTPT Nhật Bản sau này cũng được đối chiếu và phân tích trong các trường hợp khác, đặc biệt là tại các nước NIC Đông Á. 

Tuy nhiên, nhìn nhận rộng hơn (và ít bị sức ép về “xây dựng mô hình” hơn), trong tổng kết của mình, Chang cho rằng, nếu dùng định nghĩa chung nhất về NNKTPT (tức nhà nước có sự can thiệp chủ động để đẩy mạnh phát triển kinh tế) sẽ có thể thấy 3 kiểu nhà nước kiến tạo phát triển đã từng có trong các giai đoạn lịch sử khác nhau:  Đông Á (và Pháp), Scandinavia, Mỹ.

Mô hình nhà nước kiến tạo của Đông Á

Đây được coi là mô hình “kinh điển”, nhất là Nhật Bản trong thời kỳ 1950 - 1980. Tuy nhiên, trong mô hình Đông Á cũng có các khác biệt nhất định. 

Hàn Quốc  chẳng hạn, mặc dù hiện nay đã chuyển theo hướng Tân Tự do và mang tính “nhà nước điều tiết”, nhưng trong thời kỳ 1960 - 1980 cũng đã thể hiện sự chủ động dẫn dắt sự phát triển, thông qua các chính sách đột phá (lựa chọn 1 vài ngành công nghiệp mũi nhọn), cơ quan điều phối siêu bộ (EPB - Ủy ban Kế hoạch Kinh tế) và sở hữu nhà nước trong toàn bộ khối ngân hàng.  Đây là các đặc điểm mà Nhật Bản không có.

So với Nhật Bản và Hàn Quốc, Đài Loan (Trung Quốc) không có sự chủ động và mạnh mẽ định hướng như vậy, một phần là vì khu vực kinh tế tư nhân ở Đài Loan còn nhỏ, không có các đại công ty tư nhân như ở hai nước trên. Tính chủ động dẫn dắt được thể hiện chủ yếu ở vai trò thúc đẩy R&D và các doanh nghiệp nhà nước.          

Xinhgapo cũng là mô hình NNKTPT khác biệt, với kết hợp cả thương mại và đầu tư tự do với khu vực doanh nghiệp nhà nước lớn.

Theo Chang, điều thú vị là mô hình Đông Á không chỉ có ở Đông Á mà Pháp cũng đã từng sử dụng chiến lược phát triển tương tự: nhà nước thông qua Ủy ban Kế hoạch (Commissariat Général du Plan) để chủ động định hướng và dẫn dắt các đầu tư và cũng sử dụng sức mạnh của các doanh nghiệp nhà nước là đầu tàu.

Mô hình nhà nước kiến tạo ở các nước Scandinavia

Ngoại trừ Phần Lan, các nước Scandinavia, cho đến những năm 1970, đều đã có các đặc điểm của NNKTPT với các điểm chính là: 

- Các nước Scandinavia cũng có các định hướng chủ động trong các chính sách phát triển các ngành công nghiệp, cho dù không ở phạm vi rộng như các nước Đông Á. 

Nhà nước Thụy Điển đã từng tập trung đột phá vào các ngành như luyện kim (giữa thế kỷ XVIII), đường sắt (1850), thủy điện (1890) v.v.. thông qua sự hợp tác và chủ động dẫn dắt khối doanh nghiệp tư nhân. Những năm đầu thế kỷ XX, Nhà nước Thụy Điển cũng thông qua các chính sách bảo vệ các ngành công nghiệp nặng (Chang, 2002, p. 39).

Nhà nước Đan Mạch cũng đã từng can thiệp và các chính sách ưu tiên định hướng cho sự phát triển xuất khẩu nông sản, và là động lực tăng trưởng chính trong những năm 1930.

- Các nước Scandinavia có sự chủ động trong đầu tư cho các hướng nghiên cứu phát triển, làm nền tảng cho các ngành công nghiệp được lựa chọn và ưu tiên.  Cho đến nay, các viện, trung tâm nghiên cứu và phát triển lớn ở các nước này phần lớn là của nhà nước.

- Các chính sách phúc lợi được quan tâm, trong đó góp phần định hướng thúc đẩy sự biến đổi cơ cấu kinh tế; do vậy làm giảm sức ép chính trị đối với các lần tái cơ cấu kinh tế do nhà nước chủ động dẫn dắt.

Mô hình của các nước Scandinavia cho thấy, có thể có nhiều cách thức khác nhau mà không nhất thiết phải quá nhấn mạnh vai trò thống trị của nhà nước một cách thái quá như ở các mô hình Đông Á, và nhà nước kiến tạo có thể được thực hiện thông qua nhiều công cụ khác nhau, như chính sách phúc lợi, R&D... tùy thuộc vào bối cảnh chính trị - xã hội và điều kiện phát triển.

Mô hình nhà nước kiến tạo ở Mỹ

Mỹ, mặc dù được xem là “đối cực” của nhà nước kiến tạo hiện nay, cũng đã là nơi phát kiến các ý tưởng và thực hiện các chính sách của nhà nước kiến tạo.  Một trong các ý tưởng cốt lõi của nhà nước kiến tạo là việc bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ (Infantry industry) chính là xuất phát  từ Bộ trưởng Tài chính đầu tiên  (Treasury Secretary), Alexander Hamilton, năm 1791. 

Từ những năm 1830 cho đến Chiến tranh thế giới thứ II, Mỹ là nước có chính sách bảo hộ mậu dịch mạnh mẽ nhất.  Sự bảo hộ đó không phải là bảo vệ chung chung mà có định hướng của nhà nước đối với đường sắt, nông nghiệp, giao thông thủy v.v. Bên cạnh đó, Nhà nước cũng chủ động ưu tiên khu vực R&D.  

Ngay cả sau Chiến tranh thế giới thứ II, khi đã nắm giữ các địa vị thống trị, và bắt đầu kêu gọi “tự do hóa thương mại và đầu tư”, Mỹ vẫn ẩn giấu các đặc điểm của NNKTPT theo cách đặc biệt, đó là sự chủ động tạo lập mạng lưới giữa các chuyên gia trong và ngoài nhà nước, để áp dụng các thành tựu khoa học - công nghệ mới vào kinh tế một cách nhanh và có lợi nhất.

Block gọi đây là kiểu “Nhà nước mạng lưới phát triển” (Developmantal network state), khác biệt với “Nhà nước hành chính phát triển” (Developmental bureaucratic state) của các nước Đông Á.

Đương nhiên, ở Mỹ không thể có thể chế hành chính kiểu một siêu bộ điều phối định hướng đầu tư,  vốn là đặc điểm chung cho các NNKTPT ở Đông Á.  Các định hướng của nhà nước thường được che giấu dưới các kế hoạch tài trợ cho R&D trong quốc phòng, hay y tế cộng đồng, mà các kết quả cuối cùng cũng được thương mại hóa và giúp Mỹ chiếm thượng phong trên thị trường thế giới.

Dù có thể còn nhiều tranh cãi, nhưng thực tế là rất nhiều ngành công nghiệp của Mỹ có được lợi thế cạnh tranh do chính các định hướng, các đơn đặt hàng và đầu tư của nhà nước mà các ví dụ nổi bật là công nghiệp máy tính điện tử, dược phẩm, công nghệ gen v.v..

Như vậy, NNKTPT từ lý thuyết đến thực tiễn đã thể hiện nội hàm, bản chất của nó. Đó là một mô hình quản lý nhà nước, trong đó nhà nước đề ra các chính sách mang tính định hướng phát triển, tạo môi trường và điều kiện cho các thành phần kinh tế phát huy mọi tiềm năng trong môi trường cạnh tranh và hội nhập quốc tế; tăng cường giám sát để phát hiện các mất cân đối có thể xảy ra, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô.

Vậy, mô hình nhà nước đó có những đặc trưng gì? Các chính sách chủ động như thế nào? lãnh đạo chính trị đã làm gì để thúc đẩy chúng: về tổ chức, thể chế, về tập trung nguồn lực để đột phá.v.v. và các hành động cụ thể khác? Việt Nam có nên đi theo mô hình nhà nước kiến tạo phát triển này không? Trả lời những câu hỏi đó cần sự nghiên cứu của các nhà khoa học và những người quan tâm.

________________

1. BagchiA. K: The Developmental State in History and in the Twentieth Century, Regency Publications, New Delhi, 2003.

2. Chang, Ha Joon: Globalisation, Economic
Development and the Role of the State, London: Zed Books, 2003.

3. Chang, Ha Joon: “How to ‘do’ a developmental state: Political, 2010.

Organizational, and Human Resource Requirements  for the Developmental State”, trong O. Edigheji (ed.), Constructing a Democratic Developmental State in South Africa - Potentials and Challenges (Human Science Research Council Press, Cape Town, 2010.

4. Johnson, Chalmers: MITI and the Japanese Miracle. Stanford, CA: Stanford University Press. 1982.

5. Johnson, Chalmers (1985). “Political Institutionsand Economic Performance:

The Government ,Business Relationsin Japan, SouthKorea, and Taiwan, in Asian Economic Development: Present and Future, eds. Robert Scalapino,  Seizaburo Sato, and Jusuf Wanandi (Berkeley: University of California Press, 1985).

6. Johnson, Chalmers: “The Nonsocialist NICs: East Asia,” in International Organization, Số 40:2,  1986, tr.557-65.

7. Acemoglu D. và Robinson J: The Origin of Power, Prosperity, and Poverty: Why Nations Fails (Nguồn gốc của quyền lực, thịnh vượng và nghèo khó: Tại sao các quốc gia thất bại), Randon House, 2012.