Quy mô và cơ cấu chi ngân sách địa phương cho giáo dục đào tạo

Giáo dục luôn được xem là một trong những công cụ quan trọng nhất trong cuộc chiến chống lại nghèo đói và bất bình đẳng, đồng thời đặt nền móng cho sự tăng trưởng kinh tế bền vững của các quốc gia.

Tại Việt Nam, giáo dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu. Nghị quyết Trung ương 8, khóa XI (2014) khẳng định, “Giáo dục và đào tạo (GDĐT) là quốc sách hàng đầu, là sự nghiệp của Đảng, Nhà nước và của toàn dân” và “Đầu tư cho giáo dục là đầu tư cho phát triển, được ưu tiên đi trước trong các chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội”. Với chủ trương đó, quy mô và tốc độ tăng chi ngân sách địa phương (NSĐP) cho GDĐT có xu hướng tăng nhẹ trong giai đoạn 2011-2017.

Tổng chi NSĐP cho GDĐT (bao gồm cả chi đầu tư và chi thường xuyên) tăng liên tục hàng năm. Quy mô chi cho GDĐT tăng hơn 62% trong giai đoạn 2011-2017, đạt 227 nghìn tỷ đồng vào năm 2017.

Tuy nhiên, tốc độ tăng chi NSĐP cho GDĐT có xu hướng chậm lại trong giai đoạn 2011-2017, giảm từ mức 33% năm 2012 xuống 8,6% năm 2017. Tốc độ tăng thấp nhất là năm 2014, chỉ đạt mức 4%.

Cơ cấu chi ngân sách cho GDĐT phân loại theo chi đầu tư phát triển (ĐTPT) và chi thường xuyên khá ổn định trong cả giai đoạn, trung bình chi đầu tư và chi thường xuyên luôn duy trì ở mức trên dưới 20% và 80%.

Phân tích sâu hơn cơ cấu chi đầu tư có thể thấy, phần lớn số chi ĐTPT cho GDĐT của NSĐP là để chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) (chiếm tỷ trọng trung bình cho cả giai đoạn là 86%), đặc biệt năm 2017, tỷ trọng khoản chi này tăng đột biến, chiếm tới 93%; chi cho thiết bị chiếm tỷ trọng khiêm tốn, trung bình 14%. Tỷ trọng này duy trì khá ổn định trong cả giai đoạn 2011-2017. 

Phân tích cơ cấu chi thường xuyên theo nội dung kinh tế cho thấy, chiếm tỷ trọng lớn nhất là chi lương và phụ cấp (trung bình cho cả giai đoạn là 65%); chi về hàng hóa dịch vụ (trung bình gần 18%), chi thường xuyên khác (20%); chi hỗ trợ và bổ sung chiếm tỷ trọng không đáng kể. Cơ cấu chi thường xuyên có sự thay đổi mạnh về chi cho thanh toán cá nhân khi tăng từ 60% năm 2011 lên 65% năm 2016, trong khi chi hỗ trợ và bổ sung giảm xuống gần như bằng 0.

Nếu lấy năm 2011 làm cơ sở để so sánh, trong khối các địa phương, số học sinh hàng năm đều tăng lên ở tất cả các khối. Riêng năm 2012, khối tiểu học có giảm đi đôi chút. Tốc độ này đều tăng cao hơn so với mức tăng của biên chế giáo viên. Tuy nhiên, tốc độ tăng lương đã có mức tăng đáng kể. So sánh giữa năm 2016 và 2011 thì mức chi lương trung bình của riêng khối tiểu học đã tăng 1,74 lần.

So sánh giữa mức độ tăng chi tiền lương và phụ cấp với việc tăng biên chế và số lượng học sinh, thì tốc độ tăng chi tiền lương và phụ cấp luôn cao hơn khá nhiều. Lý do chính của việc tăng tỷ lệ chi cho tiền lương, tiền công và việc thay đổi lương cơ bản của giáo viên và việc chuyển hệ thống trường mầm non ở nhiều địa phương từ bán công sang công lập đã làm tăng chi ngân sách nhà nước (NSNN) cho đội ngũ giáo viên các cấp.

Phân tích thực trạng cho thấy, quy mô chi NSNN cho GDĐT của Việt Nam luôn duy trì ở mức cao khoảng gần 20% tổng chi NSNN. Chi GDĐT chủ yếu cho bậc học phổ thông và do các địa phương đảm nhận. Chi NSNN của trung ương cho GDĐT có xu hướng giảm nhẹ. Trong cơ cấu chi tiêu thì phần chi chủ yếu vẫn là cho con người, chi đầu tư có xu hướng giảm và khác biệt lớn giữa các địa phương.

Theo số liệu tính toán quyết toán chi NSĐP nói chung phân bổ cho một học sinh, sinh viên, ngoại trừ hệ đại học có mức chi cao ở năm 2011 và có xu hướng giảm dần, còn các cấp học khác đều có xu hướng tăng lên về số tuyệt đối. Tính trung bình theo cấp học phổ thông cho thấy cao nhất là cấp trung học phổ thông, năm 2017 là 10,7 triệu đồng/một học sinh, thấp nhất là chi cho tiểu học trung bình 9,56 triệu đồng/một học sinh.

Có thể thấy, việc tăng mạnh chi NSNN cho học sinh mẫu giáo, là phù hợp với chủ trương chính quy hóa hệ thống các cơ sở giáo dục mầm non và ưu tiên cho các bậc học cơ bản của Việt nam.

Nếu chỉ tính riêng các cấp học mẫu giáo, tiểu học, trung học cơ sở và trung học phổ thông, mức chi thực tế bình quân mỗi học sinh cũng rất khác nhau giữa các vùng địa lý, kinh tế. Mức chi NSĐP/học sinh các cấp của các tỉnh miền núi phía Bắc và Đông Nam Bộ cao hơn hẳn mức trung bình cả nước. Các tỉnh Đồng bằng sông Hồng, Bắc Trung Bộ và Tây Nguyên là những nơi có mức chi bình quân/học sinh thấp hơn mức bình quân chung của cả nước (Nguyễn Vũ Việt và cộng sự (2020).

Một số vấn đề đặt ra

Với những cố gắng rất lớn của Chính phủ và các địa phương, tỷ lệ tổng chi NSNN cho GDĐT ở Việt Nam luôn đạt xấp xỉ 20% trong vài năm gần đây. Điều này mang lại những kết quả tích cực khi GDĐT Việt Nam ở cấp phổ thông luôn được đánh giá cao hơn nhiều các nước có cùng trình độ phát triển.  Tuy nhiên, phân tích về cơ cấu chi tiêu NSNN cho GDĐT ở địa phương cũng đặt ra một số vấn đề cần giải quyết để tiếp tục nâng cao chất lượng giáo dục phổ thông.

Thứ nhất, trong cơ cấu chi tiêu NSNN giai đoạn 2012-2017, chi thường xuyên luôn giữ ở mức cao (khoảng 80% tổng chi NSNN cho GDĐT) trong khi tỷ lệ chi đầu tư cho GDĐT có xu hướng giữ ở mức 20%, thấp hơn trung bình giai đoạn 2006-2011. Trong bối cảnh nhu cầu cải thiện cơ sở hạ tầng GDĐT rất lớn, nhất là ở các tỉnh nghèo, tiếp tục tăng chi đầu tư vẫn rất cần thiết. Việc thiếu hụt nguồn chi đầu tư NSĐP ở các tỉnh nghèo sẽ tạo ra sức ép cho việc huy động nguồn lực xã hội hóa. Tuy nhiên, đây là thách thức với các địa phương có điều kiện kinh tế khó khăn.

Thứ hai, trong cơ cấu chi đầu tư, việc tập trung quá nhiều nguồn lực vào chi cho XDCB trong khi tỷ lệ chi cho trang thiết bị giảm mạnh đặt ra nhiều vấn đề về hiệu quả vận hành các cơ sở hạ tầng giáo dục. Tình trạng nhiều trường học có phòng thí nghiệm hay phòng tập thể thao nhưng ít khi được vận hành là vấn đề cần lưu ý.

Thứ ba, trong cơ cấu chi thường xuyên, tốc độ gia tăng của các khoản chi cho tiền lương và các khoản thanh toán cá nhân (chiếm hơn 80% tổng chi thường xuyên vào năm 2017). Điều này dẫn đến việc nhiều trường phổ thông ở các địa phương hầu như không còn nguồn cho các hoạt động khác ngoài giảng dạy. Khảo sát của đề tài nghiên cứu cấp Nhà nước (Nguyễn Vũ Việt và cộng sự (2020) đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả, hiệu lực chi NSNN ở Việt Nam) cho thấy có nhiều trường phổ thông chỉ có thể chi 5-10% tổng chi thường xuyên của trường cho các hoạt động khác ngoài chi thành toán cá nhân. Việc thiếu nguồn chi cho các hoạt động khác tạo ra áp lực phải huy động các nguồn ngoài ngân sách và là một nguyên nhân của việc nộp các khoản quỹ hội phụ huynh học sinh.

Thứ tư, do các khoản chi thường xuyên về hàng hóa và thiết bị cũng được duy trì ở mức thấp trong tổng chi thường xuyên (từ 19% năm 2011 xuống 14% năm 2017) dẫn đến tình trạng nhiều thiết bị và đồ dùng học tập không phát huy được hiệu quả (tình trạng phòng thí nghiệm thiếu hóa chất và thiết bị thực hành, vườn sinh học thiếu cây... là khá phổ biến). Điều này là giảm mạnh hiệu quả của việc học đi đôi với hành ở nhiều trường phổ thông.

Kết luận và một số gợi ý chính sách

Những phân tích trong bài viết cho thấy, mặc dù chi NSNN cho GDĐT ở địa phương vẫn tiếp tục tăng và tỷ lệ chung chi cho GDĐT/tổng chi NSĐP đạt hơn 20% song cũng có nhiều vấn đề cần được nghiên cứu qua phân tích cơ cấu chi NSĐP. Một số khuyến nghị chính sách cần được lưu ý trong quản lý chi tiêu NSNN dành cho GDĐT ở địa phương gồm:

Một là, hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN cho giáo dục gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ.

Theo định hướng này, việc lập dự toán ngân sách không dựa vào tổng nguồn lực hiện có, mà ngay từ đầu cần phải xác định được các kết quả đầu ra và mục tiêu dự kiến sẽ đạt được về GDĐT, trên cơ sở đó để xây dựng dự toán và thực hiện phân bổ ngân sách. Thay vì dựa trên cơ sở nguồn lực hiện có ở đầu vào để lập dự toán và phân bổ ngân sách, quy trình mới đặt trọng tâm vào việc xác định trước các kết quả đầu ra và dựa vào đó để xây dựng kế hoạch, phân bổ ngân sách theo một tầm nhìn trung hạn trong ba năm.

Hai là, tiếp tục đẩy mạnh đầu tư công cho giáo dục và đào tạo.

Để việc lựa chọn Dự án đầu tư cho GDĐT ở địa phương phù hợp với mục tiêu của ngành GDĐT việc lựa chọn Dự án cần căn cứ vào mục tiêu đầu tư và kết quả đầu ra của các cơ sở đào tạo. Các bộ, ngành, địa phương cần xây dựng tiêu chí phân bổ vốn để xác định danh mục dự án khởi công mới giai đoạn 2021-2025. Việc phân bổ vốn cần căn cứ vào một số tiêu chí kết quả thực hiện và khả năng cân đối vốn của từng địa phương. Cần lượng hóa các tiêu chí phân bổ vốn đầu tư NSNN cho GDĐT, tránh việc đưa ra các tiêu chí chung chung dễ dẫn tới sự không minh bạch trong phân bổ. Bên cạnh đó, Đầu tư công cần có sự bố trí hợp lý giữa đầu tư cho XDCB và đầu tư cho trang thiết bị vận hành các cơ sở hạ tầng giáo dục.

Ba là, thực hiện chính sách phân bổ chi thường xuyên hợp lý.

Cần có hướng dẫn chi tiết với các địa phương nhằm đảm bảo tỷ lệ phân bổ chi thường xuyên cho GDĐT tại các trường đảm bảo tỷ lệ chi giảng dạy và học tập (không kể lương và có tính chất lương) không nhỏ hơn 18% so với tổng chi sự nghiệp giáo dục.

Ngoài ra, trong hướng dẫn phân bổ chi thường xuyên cũng cần có quy định chi tiết để đảm bảo các địa phương dành một tỷ lệ phù hợp cho các trường trong chi cho các hoạt động như thí nghiệm, thực hành, thể thao, vệ sinh trường học và các hoạt động hỗ trợ khác cho học sinh. Hiện nay, nhiều khoản chi này đang phải dựa vào nguồn lực xã hội hóa mà thực chất là các khoản đóng góp của học sinh.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Giáo dục và Đào tạo (2017), Quyết định số 2161/QĐ-BGDĐT về việc ban hành Kế hoạch thực hiện mục tiêu phát triển bền vững lĩnh vực giáo dục đào tạo đến năm 2025 và định hướng đến năm 2030;

2. Bộ Giáo dục và Đào tạo (2018), Báo cáo đánh giá tác động về quy định tỷ lệ chi 20% ngân sách nhà nước cho giáo dục đào tạo;

3. Bộ Giáo dục và Đào tạo (2019), Báo cáo thực trạng chi ngân sách nhà nước cho giáo dục đào tạo giai đoạn 2011 - 2016;

4. Vũ Sỹ Cường (2019), Chi tiêu công cho giáo dục và đào tạo : Xu hướng và ảnh hưởng – Tạp chí Kinh tế Tài chính Việt Nam số 04/2019;

5. Đảng Cộng sản Việt Nam (2013), Nghị quyết số 29-NQ/TW về đổi mới cân bản, toàn diện về giáo dục và đào tạo của Hội nghị Trung ương 8 khóa XI;

6. Nguyễn Vũ Việt và cộng sự (2020), Nghiên cứu đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả, hiệu lực chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam –Đề tài cấp Nhà nước.