Một số cơ sở lý luận về nợ công

Theo Ngân hàng Thế giới (World Bank) 2002, nợ công là toàn bộ những khoản nợ của Chính phủ và những khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh. Còn theo Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) 2010, nợ công được hiểu là nghĩa vụ trả nợ của khu vực công. Đi kèm với đó là định nghĩa cụ thể về khu vực công, bao gồm khu vực Chính phủ và khu vực các tổ chức công.

Tài liệu nghiên cứu khủng hoảng nợ công tại một số nền kinh tế trên thế giới do Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách (Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội) thực hiện năm 2013 cũng đã dẫn kết quả nghiên cứu của một số nhà nghiên cứu trên thế giới về ngưỡng an toàn của nợ công.

Cụ thể như: Reinhart và Rogoff (2010) dựa trên số liệu quan sát của 44 nền kinh tế tiến bộ và mới nổi cùng số liệu thống kê trong khoảng hai thế kỷ đã đưa ra các ngưỡng nợ cơ bản nhất, thu hút được rất nhiều sự quan tâm của giới kinh tế cũng như các nhà hoạch định chính sách. Kết quả chỉ ra rằng, ngưỡng nợ nguy hiểm là 90% GDP. Khi các quốc gia có mức nợ công vượt quá con số này, tăng trưởng kinh tế sẽ bắt đầu suy giảm.

Reinhart và Rogoff cũng phân tích thêm dựa trên những số liệu kể từ sau khủng hoảng về nợ nước ngoài, bao gồm cả nợ công và nợ tư. Kết quả chỉ ra rằng, khi dư nợ nước ngoài chạm mức 60% GDP, tăng trưởng kinh tế sẽ bắt đầu suy giảm 2% và nếu như vượt quá 90% GDP, mức tăng trưởng sẽ giảm một nửa.

Một nghiên cứu khác của Presbitero (2010) dựa trên số liệu tổng nợ công tại 92 quốc gia có thu nhập thấp và trung bình trong khoảng thời gian 1990-2007 cũng nhằm tìm kiếm ngưỡng nợ nguy hiểm. Nghiên cứu này tìm ra hệ quả xấu đối với tăng trưởng nếu nợ công vào mức khoảng 90% GDP. Vượt trên mức này, một hệ quả xấu hơn rất nhiều sẽ xảy ra với tăng trưởng bởi quản lý kinh tế kinh tế nghèo nàn cũng như những thể chế tồi tệ…

Kinh nghiệm quản lý nợ công của một số nước trên thế giới

Theo Viện Tài chính quốc tế (IIF - Tổ chức uy tín chuyên theo dõi các dòng vốn quốc tế), nợ công của cả thế giới trong quý I/2017 tăng 500 tỷ USD lên mức kỷ lục 217.000 tỷ USD.  Tổ chức này cho biết, nguyên nhân tăng nợ công trên thế giới chủ yếu là do các nước mới nổi. Năm 2016, nợ công ở các nước này tăng 3.000 tỷ USD, đạt mức 56.000 tỷ USD, tương đương 218% GDP của tất cả các nước mới nổi, tăng 5% so với năm 2015. Riêng số nợ công của Trung Quốc trong năm 2016 đã tăng 2.000 tỷ USD và hiện tổng số nợ của nước này là 33.000 tỷ USD.

Theo IIF, mức nợ cao có nghĩa là cuộc khủng hoảng nợ công vẫn còn chưa được giải quyết, kể cả ở Mỹ hay ở khu vực đồng Euro. Trong năm 2016, tuy các nước phát triển đã giảm được hơn 2.000 tỷ USD (bao gồm cả nợ công lẫn tư), song số nợ của Mỹ trong 3 tháng đầu năm 2017 lại tăng thêm 2.000 tỷ USD đạt mức 63.000 tỷ USD.

Mức nợ gia tăng ở châu Á và các nền kinh tế mới nổi khác cũng cho thấy chưa có sự tái cơ cấu cần thiết. Tính đến năm 2016, Iceland có tỷ lệ nợ công/GDP là 90,2%; ở Pháp con số này là 93,9%; Singapore là 103,8%; Mỹ là 104,5% và Nhật Bản đứng đầu danh sách nợ công cao nhất với mức 243,2%.

Mức nợ này đã vượt xa con số mà các nhà nghiên cứu cảnh báo các nước về ngưỡng nợ nguy hiểm (90%). Khối lượng nợ khổng lồ của Nhật Bản bắt đầu từ việc gia tăng thâm hụt ngân sách từ những năm 1990, khi bong bóng tài sản bị vỡ và quốc gia này bước vào giai đoạn “Thập kỷ mất mát”. Sau đó, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu cùng với hàng loạt thiên tai phải hứng chịu cũng khiến khoản nợ này của Nhật Bản gia tăng.

Tuy nhiên, Nhật Bản không hề lo lắng về nợ công của mình. Một lý do có thể thấy sự an toàn nợ công của Nhật Bản đó là việc hầu hết trái phiếu chính phủ do các nhà đầu tư nội địa nắm giữ. Theo nghiên cứu của Ngân hàng Deutsche Bank năm 2011 thì đất nước này có tỷ lệ nợ nước ngoài/nợ công thấp nhất.

Kể từ sau khủng hoảng kinh tế toàn cầu năm 2008, nhiều quốc gia trên thế giới đã không ngừng hoàn thiện các quy định liên quan đến quản lý rủi ro và đảm bảo bền vững nợ công. Để quản lý nợ công hiệu quả, phần lớn các nước đều hướng đến việc xây dựng và thực thi các khuôn khổ pháp lý đồng bộ, có thể là thông qua một đạo luật riêng hoặc lồng ghép vào các văn bản pháp luật liên quan đến quản lý tài chính công.

Từ thực tiễn các nước trên thế giới có thể khái quát một số kinh nghiệm quản lý nợ công như sau:

Thứ nhất, khi nhắc tới nợ công, các nước cần chú ý về mục tiêu quản lý nợ công cần đạt được trên 3 khía cạnh cơ bản, đó là: Đảm bảo huy động kịp thời nhu cầu vốn cho chính phủ; đạt được mức chi phí vay nợ thấp nhất có thể và có mức rủi ro phù hợp. Việc xác định được các mục tiêu quản lý nợ công phù hợp với bối cảnh và yêu cầu của từng quốc gia là rất quan trọng, vì đây là căn cứ quyết định mô hình quản lý nợ mà từng quốc gia sẽ xây dựng.

Phạm vi quản lý nợ công của các nước thường tập trung vào các vấn đề như: Khuôn khổ thể chế chung đối với các hoạt động quản lý nợ; nguyên tắc, yêu cầu đối với quản lý rủi ro; cơ chế phối hợp giữa cơ quan có liên quan, đặc biệt là giữa cơ quan tài chính và ngân hàng trung ương; cơ chế thúc đẩy công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình đối với các hoạt động liên quan đến các yêu cầu quản lý nợ công.

Đồng thời, nhiều quốc gia cũng rất chú trọng đến việc xây dựng và thực hiện các chiến lược, kế hoạch quản lý nợ công, qua đó, đề ra các quan điểm, biện pháp, cách thức để đạt được mục tiêu về quản lý nợ; đảm bảo xử lý hiệu quả, hài hòa giữa các yêu cầu liên quan đến rủi ro danh mục nợ và chi phí vay nợ trong trung và dài hạn (như Ba Lan, Trung Quốc, Thái Lan...).

Thứ hai, về cơ cấu thể chế quản lý nợ tại các nước trên thế giới, hiện nay, chưa có chuẩn mực quốc tế hay thông lệ quốc tế chung về mô hình quản lý nợ công mà tùy thuộc vào thể chế, bối cảnh và đặc thù mỗi nước mà có các quy định về mô hình tổ chức quản lý nợ công phù hợp.

Yêu cầu đặt ra là việc xác định mô hình tổ chức cơ quan quản lý nợ công cũng như phương thức và cách thức phối hợp giữa các cơ quan có liên quan đến quản lý nợ công cần phải gắn với các mục tiêu về quản lý nợ công. Xu hướng hiện nay là hợp nhất các chức năng liên quan đến quản lý nợ công vào một cơ quan để hạn chế sự chia cắt trong các khâu của quy trình quản lý nợ.

Thứ ba, về quản lý rủi ro và đảm bảo bền vững nợ công, kể từ sau khủng hoảng kinh tế toàn cầu, nhiều quốc gia trên thế giới đã không ngừng hoàn thiện các quy định liên quan đến quản lý rủi ro và đảm bảo bền vững nợ công.

Để đánh giá mức độ bền vững nợ công cũng như các rủi ro liên quan, bên cạnh quy mô nợ công trên GDP, nhiều nước còn sử dụng các chỉ tiêu khác như nghĩa vụ trả nợ hàng năm so với GDP và thu ngân sách; chi trả lãi vay so với chi thường xuyên; tỷ lệ trả lãi vay so với dư nợ; tỷ lệ giữa vay mới so với số trả nợ cũ; nghĩa vụ nợ dự phòng so với thu ngân sách.

Để đảm bảo an ninh tài chính công, hầu hết các nước đều đưa ra nhiều biện pháp kiểm soát, hạn chế việc vay nợ quá mức của chính quyền địa phương; phổ biến là đưa ra giới hạn về mức nợ mà chính quyền địa phương có thể vay. Kinh nghiệm của các nước cũng đã cho thấy, quản lý nợ công hiệu quả, an toàn không chỉ giới hạn ở việc duy trì mức nợ công trong phạm vi các chỉ số (các ngưỡng) nợ đề ra.

Điều quan trọng là phải đánh giá được mức độ rủi ro liên quan đến danh mục nợ công để chủ động có biện pháp đối phó thích hợp, có thể là rủi ro tỷ giá hoặc lãi suất (rủi ro thị trường) hay rủi ro về kỳ hạn, rủi ro thanh khoản, rủi ro tái tài trợ nợ.

Hàm ý chính sách cho Việt Nam

Theo đồng hồ nợ công toàn cầu The Global Debt Clock trên trang Economist.com, tính đến 2017, nợ công Việt Nam là 94,85 tỷ USD, tương đương 45,6% GDP. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, tính đến cuối năm 2016 dư nợ công khoảng 64,73% GDP, dư nợ Chính phủ khoảng 53,62%.

Tỷ lệ nợ công tăng cao, tiến sát trần cho phép (không quá 65% GDP) chủ yếu là do một số nguyên nhân như: Việc đầu tư công một cách ồ ạt nhưng không hiệu quả dẫn đến gánh nặng về nợ công gia tăng; Chính sách kích cầu của Chính phủ trong những năm qua đã khiến bội chi ngân sách; Nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nước ngày càng lớn, kéo theo các khoản nợ Chính phủ bảo lãnh ngày càng tăng…

Theo một nghiên cứu gần đây, việc gia tăng nợ công như hiện nay sẽ dẫn tới nhiều hệ lụy sau:

Thứ nhất, việc gia tăng nợ công có thể dẫn tới những rủi ro trong chi tiêu công. Trong nhiều năm qua, việc chi tiêu công của Việt Nam không đạt hiệu quả cao. Vấn đề chi tiêu không đúng chế độ, sử dụng tài nguyên không đúng mục tiêu, không đúng nguồn, tình trạng bội chi, lãng phí và thất thoát diễn ra. Trong điều kiện thế giới vẫn còn chưa thoát khỏi khủng hoảng, mức chi tiêu công ở Việt Nam còn cao cho thấy quản lý, kỷ luật đầu tư công ở Việt Nam cần được tăng cường.

Thứ hai, rủi ro trong trả nợ công. Ở Việt Nam, về vấn đề nợ trong nước, hệ thống ngân hàng gặp nhiều vấn đề về tính thanh khoản, nợ xấu. Đối với các khoản nợ nước ngoài, khả năng trả nợ cho các khoản này của Việt Nam đang giảm dần.

Trong cơ cấu vay nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm một tỷ lệ tương đối lớn và có xu hướng tăng mạnh. Nợ được chính phủ bảo lãnh phần lớn là nợ nước ngoài của các doanh nghiệp nhà nước. Trong điều kiện các doanh nghiệp nhà nước làm ăn kém hiệu quả như hiện nay, nghĩa vụ trả nợ sẽ dồn lên vai Nhà nước.

Bức tranh nợ công hiện nay với những rủi ro đặt ra, cùng với quá trình hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về quản lý nợ công, Việt Nam cần có các biện pháp hạn chế sự gia tăng nợ công thông qua việc tăng cường kỷ luật tài khóa, giảm dần mức bội chi ngân sách nhà nước theo một lộ trình phù hợp và cam kết đủ mạnh; đồng thời, hình thành các cơ chế để đảm bảo việc quản lý và sử dụng nguồn vốn vay được thực hiện theo một chiến lược thận trọng. Cụ thể, cần tập trung vào một số nội dung sau:

Thứ nhất, cần đẩy mạnh những giải pháp đã đề ra trong kế hoạch tái cơ cấu kinh tế năm 2016-2020 của Quốc hội, nhằm đảm bảo tốc độ tăng trưởng kinh tế ở giai đoạn này ở mức từ 6,5-7%.

Thứ hai, cần cắt giảm bội chi trong trung và dài hạn, bố trí lại cơ cấu chi ngân sách cho hợp lý, qua đó tăng tỷ lệ chi đầu tư lên 25-26%; đồng thời giảm chi thường xuyên, bố trí trả nợ đúng hạn và cố gắng giảm đảo nợ.

Thứ ba, cắt giảm phần bảo lãnh của Chính phủ và theo dõi chặt chẽ phần vay nợ của chính quyền địa phương.

Ngoài ra, từ bài học kinh nghiệm của Nhật Bản, các nhà quản lý, các nhà hoạch định chính sách cần tính toán, nghiên cứu thực thi một chính sách lãi suất thấp, kiểm soát lạm phát, và quản lý nợ nước ngoài/nợ công bằng cách thắt chặt trái phiếu chính phủ.

Nhìn chung, quản lý nợ công luôn là một bài toán khó với các nhà hoạch định. Tình hình nợ công của các nước trên thế giới cũng đang đưa ra nhiều thách thức cho các nhà quản lý không chỉ riêng ở Việt Nam.     

Tài liệu tham khảo:

1. Vũ Minh Long, (2013), Khủng hoảng nợ công tại một số nền kinh tế trên thế giới;

2. Nguyễn Tuấn Tú, (2012), Nợ công ở Việt Nam hiện nay: Thực trạng và giải pháp;

3. SIU Review, Nợ công thế giới, tại đường dẫn: http://review.siu.edu.vn/nhung-van-de-kinh-te/no-cong-the-gioi/339/2741;

4. Petro Times, Nợ công thế giới đạt mức kỷ lục, tại đường dẫn: http://petrotimes.vn/no-cong-the-gioi-dat-muc-ky-luc-496722.html.