Thực trạng áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại tại Việt Nam

Những năm qua, các vụ kiện phòng vệ thương mại (PVTM) điển hình ở Việt Nam có thể kể tới như: Vụ kiện chống bán phá giá thép không gỉ năm 2013; vụ kiện chống bán phá giá thép mạ (tôn mạ) năm 2016. Bên cạnh đó, còn có các vụ việc liên quan đến vấn đề áp dụng biện pháp tự vệ thương mại như: Kính nổi (2009), dầu thực vật (2012), bột ngọt (2015), phôi thép và thép dài (2015), tôn màu (2016).

Chẳng hạn như vụ kiện chống bán phá giá thép mạ (tôn mạ) năm 2016. Đây là vụ kiện chống bán phá giá thứ 2 của Việt Nam sau vụ kiện chống bán phá giá thép không gỉ năm 2013. Vụ kiện chống bán phá giá thép mạ đã được yêu cầu áp dụng biện pháp chống bán phá giá của 4 nhà sản xuất thép mạ của Việt Nam bao gồm:

Công ty cổ phần China Steel Sumikin Việt Nam, Công ty Tôn Phương Nam, Công ty thép Nam Kim, Công ty Tôn Đông Á. Sau 6 tháng kể từ ngày ra quyết định điều tra, ngày 01/9/2016, Bộ Công Thương ban hành Quyết định 3584/QĐ-BCT về việc áp dụng biện pháp chống bán phá giá tạm thời sản phẩm thép mạ nhập khẩu vào Việt Nam từ Trung Quốc (bao gồm Hồng Kông) và Hàn Quốc. Theo đó, thuế chống bán phá giá tạm thời có hiệu từ ngày 16/9/2016 đến hết ngày 13/01/2017.

Hay một ví dụ khác về việc áp dụng biện pháp tự vệ thương mại đối với tôn màu. Cụ thể, ngày 24/5/2016, Cục Quản lý cạnh tranh (Bộ Công Thương) đã nhận được đơn yêu cầu áp dụng biện pháp tự vệ thương mại đối với mặt hàng tôn màu nhập khẩu của Công ty luật hợp danh Nghiêm và Chính đại diện cho nhóm các công ty sau đây:

Công ty cổ phần Đại Thiên Lộc, Công ty cổ phần thép Nam Kim và Công ty cổ phần Tôn Đông Á. Trên cơ sở đơn kiện, ngày 6/7/2016, Bộ Công Thương ra quyết định khởi xướng điều tra. Hiện tại vụ việc này đang trong giai đoạn điều tra và vẫn chưa có kết luận chính thức...

Theo kết quả khảo sát của tác giả về mức độ hiểu biết và nhu cầu áp dụng các biện pháp PVTM của doanh nghiệp (DN) Việt Nam được tiến hành từ tháng 9/2014 đến tháng 1/2015, với 1.000 DN (bao gồm cả DN trong nước và DN FDI) thuộc 7 ngành sản xuất, được lựa chọn theo nhu cầu áp dụng các biện pháp PVTM do sự suy giảm của thuế nhập khẩu khi Việt Nam thực hiện các cam kết với Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) hoặc cam kết trong các hiệp định của ASEAN.

Khảo sát này đã thu được phản hồi từ 117 DN, phần lớn có quy mô nhỏ và vừa (80% số DN có từ 200 lao động trở xuống). Kết quả khảo sát cho thấy, những thông tin hữu ích về nguyên nhân của thực trạng áp dụng các biện pháp PVTM lên hàng hóa nước ngoài tại Việt Nam sau hơn 10 năm quy định về PVTM có hiệu lực.

Những khó khăn và thách thức

Bên cạnh những kết quả bước đầu đạt được trong thực hiện biện pháp PVTM ở Việt Nam còn  gặp phải một số khó khăn, hạn chế như:

Thứ nhất, từ phía DN và hiệp hội

PVTM được xem là công cụ duy nhất nằm trong tầm tay của các DN nội địa vì chính các DN có toàn quyền trong việc yêu cầu áp dụng biện pháp chống bán phá giá, chống trợ cấp hay tự vệ thương mại. Các vấn đề từ phía DN là trở ngại lớn nhất trong việc quyết định số lượng, mặt hàng khởi kiện PVTM cũng như tính hiệu quả trong việc sử dụng các biện pháp PVTM của một quốc gia. Tuy nhiên, các DN nội địa thường phải đối mặt với những thách thức chung khi muốn sử dụng các biện pháp PVTM, đó là:

(i) Hiểu biết của các DN nội về PVTM tương đối hạn chế.

Liên quan đến các thông tin về PVTM, trừ những ngành công nghiệp đã từng đối mặt với các biện pháp PVTM tại thị trường nước ngoài, 33% các DN được khảo sát không quan tâm đến các biện pháp PVTM. Hơn 95% các DN được khảo sát cho rằng, kiến thức và hiểu biết không đầy đủ của các DN nội và hiệp hội về hệ thống PVTM Việt Nam là nguyên nhân dẫn tới việc sử dụng các biện pháp PVTM chưa hiệu quả ở Việt Nam.

Bên cạnh đó, gần 100% DN được khảo sát coi các quy định của Việt Nam về PVTM mang đầy tính kỹ thuật và phức tạp, do đó cần phải có hiểu biết chuyên sâu về hệ thống áp dụng 3 biện pháp này. Phần lớn các DN được phỏng vấn không có phòng pháp chế, do đó họ thiếu các kiến thức, kinh nghiệm, kỹ năng cần thiết để khởi kiện cũng như theo đuổi vụ kiện thành công.

(ii) Nguồn lực tài chính hạn chế.

Các cuộc điều tra PVTM thường phức tạp, kéo dài và chi phí theo kiện tương đối cao. Do đó, bên khởi kiện cần phải có nguồn lực tài chính dồi dào thì mới có khả năng theo đuổi vụ kiện PVTM. Những chi phí này thường là quá cao so với DN Việt Nam, vì đa phần các DN là DN nhỏ và vừa với nguồn lực tài chính rất hạn chế.

Thêm vào đó, quá trình điều tra thường kéo dài từ 6 - 9 tháng trong khi kết quả điều tra thường khó được đảm bảo có lợi cho DN khởi kiện. Tất cả các yếu tố này đặt ra nhiều áp lực lên các DN nội địa khi họ nghĩ về việc sử dụng các biện pháp PVTM. Do đó, DN Việt Nam thường nghĩ đến các biện pháp bảo hộ khác với chi phí thấp hơn như: yêu cầu sử dụng các rào cản phi thuế, hoặc rào cản thuế quan cho các hàng hóa đặc biệt.

(iii) Khó khăn về thu thập thông tin.

Kết quả khảo sát cho thấy, gần 100% các DN được hỏi trả lời, các quy định của Việt Nam về PVTM khó áp dụng và không có nhiều văn bản dưới luật hướng dẫn. Cụ thể, do số liệu cần phải thu thập cho điều tra rất lớn, các DN gặp rất nhiều khó khăn trong việc thu thập thông tin để lập hồ sơ khởi kiện.

Mỗi một tiêu chí điều tra xâm phạm PVTM yêu cầu các số liệu khác nhau từ nhiều kênh thông tin riêng rẽ. Với hệ thống thông tin như ở nước ta, các DN nội địa chỉ có thể thu thập được các thông tin không đầy đủ, không hệ thống từ nhiều nguồn khác nhau và nhiều khi những nguồn này là không đáng tin cậy cũng như không tương thích với nhau. Do đó, các DN Việt Nam phải đối mặt với rất nhiều khó khăn trong việc xây dựng một bộ hồ sơ khởi kiện khi quyết định sử dụng các biện pháp PVTM.

Bên cạnh đó, theo quy định của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), để đứng đơn khởi kiện chống bán phá giá, chống trợ cấp hoặc tự vệ, bên đi kiện phải có đủ tư cách khởi kiện, tức là phải đáp ứng được ít nhất 02 điều kiện:

DN khởi kiện phải sản xuất ra ít nhất 25% tổng lượng sản phẩm liên quan tại Việt Nam; đơn kiện nhận được sự ủng hộ của các DN sản xuất ra ít nhất 50% tổng lượng sản phẩm liên quan đến sản xuất tại Việt Nam.

Do đó, để có thể áp dụng được các biện pháp PVTM, DN cần phải hợp tác với các DN trong cùng ngành hàng. Từ đó, có thể thấy rõ vai trò của hiệp hội trong việc liên kết các DN cùng ngành là cực kỳ quan trọng trong các vụ kiện PVTM. Tuy nhiên, các Hiệp hội ngành hàng của Việt Nam hiện nay hoạt động kém hiệu quả trong việc kết nối lẫn hỗ trợ các DN thành viên.

Thứ hai, từ các quy định PVTM của Việt Nam

Cùng với những trở ngại trong việc sử dụng các biện pháp PVTM, các hạn chế trong quy định của Việt Nam về PVTM cũng là nguyên nhân gây ra khó khăn cho việc sử dụng các công cụ này. Có đến 45% các DN được khảo sát cho rằng, quy định của Việt Nam về PVTM là không đầy đủ.

Các văn bản gốc trong hệ thống pháp luật về PVTM của Việt Nam hầu hết được soạn thảo và ban hành trong thời kỳ Việt Nam đang đàm phán WTO, khi mà hiểu biết cũng như những va vấp thực tiễn với các vụ kiện PVTM của Việt Nam còn hạn chế.

Thứ ba, từ phía các cơ quan quản lý

Hơn 90% các DN được khảo sát cho rằng, chính hạn chế trong năng lực quản lý và điều tra của các cơ quan nhà nước là nguyên nhân quan trọng thứ hai trong việc sử dụng kém hiệu quả các biện pháp này ở Việt Nam. Cơ quan chủ quản về PVTM ở Việt Nam được đặt dưới sự quản lý của Bộ Công Thương, bao gồm Cơ quan điều tra - Cục Quản lý Cạnh tranh và Hội đồng xử lý các vụ việc chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ thương mại.

Thực tế điều tra các vụ kiện chống bán phá giá và tự vệ thương mại cho thấy, các điều tra viên đều có đủ kiến thức luật và các kỹ năng cần thiết. Tuy nhiên, số lượng các điều tra viên về PVTM của Cục Quản lý Cạnh tranh không nhiều, trong khi các điều tra viên có kinh nghiệm thì lại càng hiếm. Nếu so với các cơ quan quản lý của châu Âu hay Mỹ thì năng lực thể hiện trong kỹ năng và kinh nghiệm giải quyết các vụ kiện PVTM của Việt Nam vẫn còn hạn chế, trong khi năng lực pháp lý là một trong những yêu cầu bắt buộc để có thể xử lý được các vụ việc PVTM (Marc L, Eric R và Gregory S (2008, tr.1).

Đề xuất giải pháp tăng cường áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại

Thứ nhất, đối với doanh nghiệp nội địa

Để tăng cường năng lực, mỗi DN nên có một bộ phận pháp chế chuyên trách riêng. Bộ phận pháp chế này thường xuyên theo dõi và nắm rõ hành lang pháp lý của DN, đồng thời nghiên cứu các sáng kiến, đề xuất chiến lược cũng như là đầu mối của DN với các công ty tư vấn luật chuyên về PVTM bên ngoài (nếu cần thiết phải sử dụng) trong các vụ khởi kiện PVTM.

Đối với các DN, đặc biệt là các DN có khả năng bị tác động đáng kể bởi hàng hóa cùng loại nhập khẩu từ nước ngoài, cần thiết phải đưa PVTM vào danh sách các công cụ được cân nhắc khi xây dựng chiến lược kinh doanh hoặc phương án đối phó với các vấn đề gặp phải trong quá trình kinh doanh.

Đồng thời, cần có kế hoạch dành một phần lợi nhuận thu được hàng năm, dưới dạng quỹ cho các hoạt động pháp lý, để tạo nguồn lực sẵn sàng cho việc đi kiện PVTM khi cần thiết. DN trong nước cần bắt đầu áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế về kế toán và kiểm toán để đảm bảo các số liệu cung cấp đáng tin cậy...

Thứ hai, đối với hiệp hội chuyên ngành

Hiệp hội đóng vai trò quan trọng trong việc tăng cường năng lực sử dụng các biện pháp PVTM của DN. Trong một số trường hợp đặc biệt, chính bản thân hiệp hội còn có thể đại diện cho các DN trong ngành để khởi xướng các vụ kiện PVTM. Từ thực tiễn của các nước cho thấy, mỗi hiệp hội nên có một bộ phận chuyên sâu về các vấn đề liên quan đến PVTM để có thể giúp nâng cao kinh nghiệm và hiểu biết của các DN thành viên cũng như tư vấn cho DN trong quá trình khởi kiện.

Với lợi thế về mạng lưới mối quan hệ và thông tin, hiệp hội có thể hỗ trợ DN thành viên trong quá trình thu thập, tìm kiếm chứng cứ tại các thị trường nước ngoài. Hiệp hội có thể cảnh báo cho DN khi phát hiện thấy dấu hiệu bán phá giá hàng hóa hoặc hàng hóa được trợ cấp, hay gia tăng ồ ạt tại thị trường nội địa.

Thứ ba, về cơ sở pháp lý phòng vệ thương mại

Việc hoàn thiện các biện pháp PVTM, chống trợ cấp và tự vệ thương mại cần nghiên cứu, kỹ càng cả về lý thuyết cũng như thực tiễn của thế giới và Việt Nam. Tuy nhiên, rà soát về những vấn đề vướng mắc thực tiễn ở Việt Nam thấy rằng, cần xem xét điều chỉnh một số nội dung sau:

- Liên quan đến các quy định về hình thức: Việt Nam cần phải ban hành quy định cụ thể về các tiêu chí để đánh giá mức độ tin cậy của các thông tin được cung cấp trong đơn kiện cũng như yêu cầu về việc thông báo cho nước có hàng xuất khẩu vào Việt Nam nằm trong đối tượng điều tra trước khi ra quyết định điều tra. Tương tự như các nước khác, Việt Nam nên có quy định thành lập các tòa án chuyên về các vấn đề thương mại quốc tế với quyền hạn xét xử các vụ việc liên quan đến PVTM trong hệ thống tư pháp.

- Liên quan đến nội dung: Việt Nam cần phải bổ sung các quy định về điều kiện thương mại thông thường trong xác định giá trị bình thường của sản phẩm bị điều tra; Chỉ rõ phương pháp cũng như công thức so sánh giá xuất khẩu và giá trị bình thường của hàng hóa trong xác định biên độ phá giá; Yêu cầu về việc sử dụng bằng chứng xác thực hay xác định thiệt hại khách quan cũng như yêu cầu về việc đánh giá tác động của các nhân tố khác đến tình trạng của ngành công nghiệp nội địa trong xác định thiệt hại của ngành công nghiệp nội địa…

- Liên quan đến các quy định về chống trợ cấp: Cần phải có quy định cụ thể của Việt Nam bên cạnh quy định của WTO về việc xác định lợi ích trong điều tra trợ cấp, các hình thức trợ cấp, trong đó xác định rõ trợ cấp bị cấm và trợ cấp không bị cấm.

- Liên quan đến quy định về tự vệ thương mại: Cần bổ sung quy định cụ thể về các tiêu chí cũng như phương pháp để chứng minh việc gia tăng hàng hóa nhập khẩu một cách đột biến; quy định về việc xác định những tác động tiêu cực của các yếu tố liên quan khác và phân biệt chúng với những tác động do sự gia tăng hàng hóa nhập khẩu đối với nền sản xuất nội địa khi phân tích mối quan hệ nhân quả trong trường hợp áp dụng biện pháp tự vệ với hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam.

Thứ tư, đối với các cơ quan quản lý nhà nước

Các cơ quan quản lý liên quan đến lĩnh vực PVTM như Bộ Công Thương, cụ thể là Cục Quản lý Cạnh tranh và Hội đồng xử lý vụ việc PVTM cần  thường xuyên tổ chức các hoạt động hướng dẫn và tư vấn cho DN. Đồng thời, hỗ trợ các DN hoàn thiện bộ hồ sơ khởi kiện cũng như các thông tin, bằng chứng cần phải bổ sung hay cung cấp trong quá trình điều tra vụ việc.

Xét đến tầm quan trọng của các biện pháp PVTM trong thời gian tới, để có thể gia tăng hiệu quả trong cơ chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan cần xây dựng một cơ quan liên ngành với bộ phận chuyên về các vấn đề PVTM. Bộ phận này được xây dựng từ việc tập hợp cán bộ đại diện cho các bộ ngành liên quan như:

Hải quan, Tài chính, Công Thương, Ngoại Giao, Thống kê…Mỗi đại diện sẽ là đầu mối để cung cấp các thông tin cần thiết trong các vụ khởi kiện cũng như đối phó với các vụ kiện PVTM tại nước ngoài. Bộ phận này đóng vai trò hỗ trợ hiệu quả từ việc cảnh báo đến cả quá trình khởi kiện cũng như kháng kiện PVTM của Việt Nam.

Như vậy, việc nâng cao nhận thức và năng lực sử dụng công cụ PVTM của DN dường như sẽ khó có thể thực hiện được trọn vẹn nếu không có sự phối hợp, hỗ trợ của Nhà nước, đặc biệt là từ các cơ quan liên quan tới vấn đề này. Do số lượng các vụ kiện chưa nhiều và chưa đầy đủ cả ba biện pháp, cũng như hạn chế của bài viết trong việc tiếp cận các thông tin thực tế của các bên liên quan trong quá trình điều tra các vụ việc này.

Đồng thời, lĩnh vực và số lượng các DN tham gia khảo sát còn hạn chế. Do đó, các phân tích trong bài chưa khái quát hết được tất cả các vấn đề cũng như nguyên nhân mà doanh nghiệp nội địa cũng như cơ quan quản lý gặp phải trong quá trình áp dụng các biện pháp PVTM. Đây có thể là gợi ý cho các nghiên cứu tiếp theo có thể được phát triển trong tương lai.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Công Thương (2015), Thông báo về việc điều tra áp dụng biện pháp tự vệ đối với mặt hàng bột ngọt;

2. Bộ Công Thương (2016), Thông báo về việc điều tra áp dụng biện pháp PVTM;

3. Bộ Công Thương (2016), Thông báo về việc áp dụng biện pháp tự vệ chính thức đối với phôi thép;

4. Bộ Công Thương (2016), Thông báo về việc tiến hành điều tra áp dụng biện pháp tự vệ đối với mặt hàng tôn màu;

5. Cục Quản lý cạnh tranh (2013), Báo cáo cuối cùng điều tra áp dụng biện pháp tự vệ thương mại đối với sản phẩm dầu thực vật tinh luyện nhập khẩu vào Việt Nam, (8/2013);

6. Cục Quản lý cạnh tranh (2014), Báo cáo cuối cùng vụ việc điều tra chống bán phá giá một số mặt hàng thép không gỉ cán nguội;  

7. Cục Quản lý cạnh tranh (2010), Báo cáo cuối cùng vụ việc điều tra áp dụng biện pháp tự vệ thương mại lên kính nổi nhập khẩu vào Việt Nam;

8. Cục Quản lý cạnh tranh (2016), Báo cáo cuối cùng về việc áp dụng biện pháp tự vệ chính thức đối với mặt hàng bột ngọt;

9. Marc L, Eric R và Gregory S. (2008), Does Legal Capacity Matter? Explaining Dispute Initiation and Antidumping Actions in the WTO, Phòng Giải quyết tranh chấp và các Khía cạnh pháp lý quốc tế của ICTSD;

10. Trung tâm WTO (2015), Báo cáo “Sử dụng các công cụ PVTM trong bối cảnh Việt Nam thực thi các FTAs và Cộng đồng kinh tế ASEAN”.