Phạm vi điều chính của Luật Đầu tư công cho tất cả các dự án đầu tư công, quản lý hoạt động đầu tư và quản lý, sử dụng vốn đầu tư từ chủ trương đầu tư đến lựa chọn danh mục dự án đầu tư, lập kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm. Trong phạm vi bài viết này chúng tôi đề cập đến mộ vấn đề có liên quan đến công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) của Kho bạc Nhà nước (KBNN), đó là kiếm soát, thanh toán chi phí lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư.

Theo Luật Đầu tư công, Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu sơ bộ về sự cần thiết, tính khả thi và tính hiệu quả của chương trình đầu tư công, các dự án nhóm B, nhóm C làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư.

Như vậy tất cả các dự án nhóm B và nhóm C đều phải lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư. Cũng theo Luật Đầu tư công tại Khoản 2 Điều 15 thì chi phí lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư dự án sử dụng vốn chuẩn bị đầu tư của dự án.

Ngày 31/12/2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 136/2015/ NĐ-CP hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư công, theo đó trường hợp thuê tư vấn lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư thì chi phí này được khống chế mức tối đa theo chi phí lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi của các dự án nhóm A.

Tuy nhiên Luật Xây dựng số 50/2014/ QH13 hoàn toàn không đề cập đến Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư  mà chỉ quy định đối với các dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A trước khi lập Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng, chủ đầu tư phải lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng. Chính vì vậy trình tự đầu tư xây dựng qui định tại Điều 6 Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng cũng không có bước lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư trong giai đoạn chuẩn bị dự án.

Tại Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng cũng chỉ đề cập đến chi phí lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi trong chi phí tư vấn đầu tư xây dựng của tổng mức đầu tư xây dựng. Đến khi ban hành Thông tư số 06/2016/TT-BXD ngày 10/3/2016 của Bộ Xây dựng hướng dẫn xác định và quản lý chi phí đầu tư xây dựng, Bộ Xây dựng mới đưa chi phí lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư vào trong chi phí tư vấn đầu tư xây dựng.

Việc lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư là một công việc mới hoàn toàn và bắt buộc phải thực hiện đối với các dự án nhóm B và nhóm C, vì vậy chi phí cho việc lập Báo cáo này cũng là một khoản mục chi phí mới trong tổng mức đầu tư của các dự án nhóm B, nhóm C.

Từ góc nhìn của các đơn vị KBNN, cơ quan được giao nhiệm vụ kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN thì việc kiểm soát chi phí  lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư cũng là một công việc mới.

Do chí phí này được bố trí trong vốn chuẩn bị đầu tư của dự án nên theo Thông  tư số 08/2016/TTBTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN và Thông tư số 108/2016/ TT-BTC ngày 30/6/2016 của Bộ Tài chính về sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 08/2016/ TT-BTC thì các hồ sơ pháp lý làm cơ sở cho việc kiểm soát, thanh toán của KBNN bao gồm: Quyết định phê duyệt dự toán chuẩn bị đầu tư của cấp có thẩm quyền kèm theo dự toán chi phí cho công tác chuẩn bị đầu tư; Quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo quy định của Luật Đấu thầu; Hợp đồng giữa chủ đầu tư với nhà thầu.

Như vậy, trong thực tế kiểm soát, thanh toán chi phí lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư hiện nay, có hai vấn đề đặt ra cần quan tâm, đó là:

vấn đề đặt ra cần quan tâm, đó là: Vấn đề thứ nhất, đến thời điểm này, chưa có một văn bản quy phạm pháp luật nào về quản lý chi phí đầu tư xây dựng hướng dẫn về việc lập dự toán cho phí chuẩn bị đầu tư cũng như quy định thẩm quyền phê duyệt loại dự toán này.

KBNN đã ban hành Công văn số 2505/ KBNN-TTVĐT ngày 08/12/2008 hướng dẫn xử lý một số vướng mắc trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, trong đó có nội dung: “KBNN được căn cứ vào dự toán chi phí thuộc giai đoạn chuẩn bị đầu tư (dự toán chi phí công tác chuẩn bị đầu tư) do chủ đầu tư hoặc cơ quan được giao nhiệm vụ chuẩn bị dự án phê duyệt và các quy định hiện hành để kiểm soát thanh toán”.

Điều quan trọng cần làm rõ là nội dung hướng dẫn trên của KBNN có còn phù hợp với cơ chế quản lý chi phí đầu tư xây dựng hiện nay khi mà thẩm quyền phê duyệt dự toán của chủ đầu tư đã bị hạn chế, cụ thể là chỉ có quyền phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công và dự toán đối với các công trình có thiết kế ba bước, tức là các công trình phải lập dự án đầu tư xây dựng có quy mô lớn, yêu cầu kỹ thuật và điều kiện thi công phức tạp, đối với các dự án còn lại thẩm quyền này thuộc về người quyết định đầu tư.

Theo quan điểm của chúng tôi thì dự toán lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư phải do người quyết định đầu tư phê duyệt, trường hợp người quyết định đầu tư giao cho cơ quan được giao nhiệm vụ chuẩn bị Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư phê duyệt thì phải có văn bản giao nhiệm vụ và cần quy định đây là một loại hồ sơ tài liệu phải gửi đến KBNN làm cơ sở kiểm soát, thanh toán.

Vấn đề thứ hai, hiện nay KBNN không chịu trách nhiệm kiểm tra việc áp dụng hình thức lựa chọn nhà thầu nhưng vẫn phải kiểm tra tính hợp pháp của văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu, trong đó có nội dung kiểm tra để đảm bảo việc phê duyệt phải đúng thẩm quyền theo quy định của Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 và Nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà thầu (Nghị định 63).

Theo quy định tại các văn bản trên thẩm quyền phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu đối với các gói thầu thuộc dự án đầu tư xây dựng là chủ đầu tư hoặc tổ chức được người có thẩm quyền quyết định đầu tư (Bộ trưởng, Chủ tịch UBND các cấp...) giao nhiệm vụ bằng văn bản.

Vấn đề đặt ra ở đây là trong giai đoạn lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư thì chưa xác định được chủ đầu tư mà chỉ có cơ quan được giao chuẩn bị Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, vậy cơ quan nào có thẩm quyền phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu tư vấn lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư để đảm bảo thực hiện đúng quy định của Luật Đấu thầu và Nghị định 63.

Đối với vấn đề này, chúng tôi cho rằng cần có văn bản giao nhiệm vụ của người quyết định đầu tư (Bộ trưởng, Chủ tịch UBND các cấp...) cho cơ quan được giao chuẩn bị Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư thẩm quyền phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu tư vấn lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, đồng thời quy định đây là loại hồ sơ pháp lý phải gửi đến KBNN làm cơ sở kiểm soát, thanh toán.

Trong những năm gần đây, các cơ chế chính sách về đầu tư XDCB, đặc biệt là đầu tư từ nguồn vốn NSNN liên tục thay đổi để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, đồng thời nâng cao kỷ cương, kỷ luật trong quản lý đầu tư công, từ khâu phê duyệt chủ trương, thẩm định nguồn vốn nhằm hạn chế cơ chế “xin - cho”, tình trạng đầu tư dàn trải gây lãng phí, phòng chống tham nhũng, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công.

Từ đó đặt ra đòi hỏi công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB của KBNN phải thích ứng nhanh với những yêu cầu mới, đáp ứng mục tiêu đẩy nhanh tiến độ giải ngân nhưng vấn đảm bảo kiểm soát chặt chẽ, đúng chế độ các khoản chi từ NSNN.