Cải cách thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá

Phạm Xuân Hòa, Nguyễn Ngọc Ánh
11:32 01/09/2024

Hiện nay, Việt Nam là 1 trong 15 nước có số nam giới trưởng thành hút thuốc lá nhiều nhất trên thế giới. Theo Bộ Y tế, tại Việt Nam, mặt hàng thuốc lá là nguyên nhân gây 40.000 người tử vong mỗi năm và chi phí y tế có liên quan đến bệnh tật do thuốc lá gây ra là 1 tỷ USD. Tổ chức Y tế Thế giới cho rằng, thuế tiêu thụ đặc biệt sẽ là một trong những công cụ hiệu quả để hạn chế tiêu dùng các sản phẩm thuốc lá. Mặc dù, chính sách thuế thuế tiêu thụ đặc biệt đối với mặt hàng thuốc lá đã được thực hiện ổn định, thuế suất tiêu thụ đặc biệt đối với mặt hàng này đã được tăng theo lộ trình năm 2016 và 2019, tuy nhiên, đến nay, chính sách thuế thuế tiêu thụ đặc biệt đối với mặt hàng thuốc lá còn tồn tại một số bất cập. Thực tế cho thấy, cần cải cách chính sách thuế đối với mặt hàng này để tăng cường kiểm soát tiêu dùng, phù hợp với mục tiêu tình hình thực tiễn cũng như thông lệ quốc tế.

Sự cần thiết cải cách thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá

Trải qua các giai đoạn phát triển kinh tế khác nhau, chính sách thuế nói chung và chính sách thuế thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) nói riêng cũng thay đổi theo từng thời kỳ để phù hợp với chủ trương, định hướng của Đảng, Nhà nước, thúc đẩy sự phát triển của các ngành nghề kinh tế, tạo điều kiện thuận lợi để các doanh nghiệp Việt Nam cạnh tranh với các doanh nghiệp nước ngoài. Thuế TTĐB lần đầu được ban hành vào năm 1990, nay Luật Thuế TTĐB đã thực thi được hơn 30 năm. Chính sách thuế TTĐB là một trong những công cụ hữu ích của Nhà nước để hạn chế tiêu dùng một số sản phẩm có hại sức khoẻ, đặc biệt là sản phẩm thuốc lá.

Thuốc lá là hàng hoá đặc thù khác biệt các sản phẩm khác, khi sử dụng có tác hại xấu đến sức khoẻ của con người và môi trường, Nhà nước không khuyến khích sản xuất, tiêu dùng. Hút thuốc lá không chỉ gây ảnh hưởng đến sức khoẻ của người hút mà còn gây ảnh hưởng đối với người xung quanh và là một trong những nguyên nhân hàng đầu gây bệnh tật và tử vong trên thế giới. Theo Tổ chức Y tế Thế giới (WHO), việc sử dụng thuốc lá gây ra 25 loại bệnh khác nhau, trong đó có những căn bệnh nguy hiểm như: ung thư phổi, ung thư vòm họng, ung thư thanh quản, ung thư khoang miệng, bệnh phổi tắc nghẽn mãn tính, các bệnh tim mạch… Cũng theo WHO, sử dụng thuốc lá là nguyên nhân gây ra hơn 8 triệu ca tử vong trên toàn cầu mỗi năm. Hút thuốc lá cũng là một yếu tố làm tăng nguy cơ mắc các bệnh nhiễm trùng đường hô hấp và làm tăng mức độ nghiêm trọng của các bệnh về đường hô hấp. Không những thế, hút thuốc lá thụ động gây ảnh hưởng lớn tới sức khỏe do khói tỏa ra từ đầu điếu thuốc lá đang cháy độc hại hơn khói thuốc lá do người hút thở ra. Bên cạnh các tác động trực tiếp tới lĩnh vực y tế công cộng, các khoản chi tiêu liên quan tới thuốc lá còn gây áp lực lên đời sống kinh tế - xã hội, gia tăng bất bình đẳng, thậm chí cản trở quá trình xóa đói giảm nghèo ở các quốc gia có mức thu nhập thấp và trung bình, trong đó có Việt Nam. Ngoài ra, thuốc lá còn làm tăng lượng rác thải, tăng khí thải gây ra ô nhiễm môi trường. Đồng thời, thuốc lá còn có nguy cơ gây ra những vụ hỏa hoạn lớn và những vụ cháy rừng tàn phá tài nguyên quốc gia.

Vì vậy, ngay từ khi thực hiện Luật Thuế TTĐB thuốc lá đã được đưa vào diện chịu thuế TTĐB với các mức thuế suất cao. Sau gần 34 năm (1990 – 2024), thuế suất thuế TTĐB đối với mặt hàng thuốc lá được điều chỉnh từ mức thuế suất 50% lên 75%. Trong đó, 2 lần điều chỉnh giảm thuế suất: năm 1988 giảm 5% (từ 70% xuống 65%) và năm 2006 giảm 10% (từ 65% xuống 55%) và từ năm 2008 đến nay tăng theo lộ trình.

Chính sách thuế TTĐB đối với thuốc lá đã được thực hiện ổn định, áp dụng mức thuế suất cao và tăng liên tục qua các lần sửa đổi Luật thể hiện quan điểm chủ yếu trong xây dựng chính sách thuế là hạn chế tiêu dùng đối với mặt hàng này (ngoài các mục tiêu khác như: điều tiết, quản lý, giám sát…). Tuy nhiên, chính sách thuế TTĐB đối với mặt hàng thuốc lá vẫn còn một số bất cập như sau:

Thứ nhất, mặc dù mặt hàng thuốc lá đã được tăng thuế suất thuế TTĐB theo lộ trình, tuy nhiên, thời gian qua, tỷ lệ hút thuốc lá ở Việt Nam vẫn cao, có xu hướng gia tăng. Việt Nam là một trong 15 nước có số nam giới trưởng thành hút thuốc lá nhiều nhất trên thế giới và mức giảm chưa đạt được mục tiêu giảm sử dụng thuốc lá nam giới xuống còn 39% trong Chiến lược Quốc gia phòng chống tác hại thuốc lá đến năm 2020. Theo Điều tra tình hình sử dụng thuốc lá tại các tỉnh, thành phố của Việt Nam năm 2020 so với năm 2015, tỷ lệ hút thuốc lá chung mới giảm được từ 22,5% xuống 21,7% năm 2020, tỷ lệ hút thuốc lá trong nam giới mới giảm được từ 45,3% xuống 42,3%. Như vậy, việc sử dụng thuốc lá chưa đạt mục tiêu Chiến lược Phòng chống tác hại thuốc lá đến năm 2020 (giảm xuống dưới 39%). Vì vậy, lộ trình tăng thuế TTĐB trong thời gian qua vẫn chưa hiệu quả và chưa đạt mục tiêu đề ra.

Một trong những nguyên nhân chủ yếu là do giá thuốc lá Việt Nam còn rẻ và tăng chậm, thuế thuốc lá của Việt Nam còn thấp. Theo phân tích của WHO dựa trên số liệu của Tổng cục Thống kê, từ năm 2010 đến năm 2022 thu nhập đầu người tăng 203% (từ 31,5 triệu đồng lên 95,6 triệu đồng) trong khi giá thuốc lá (nhãn hiệu phổ biến nhất, Vinataba) chỉ tăng 56% (từ 14.000 đồng lên 21.900 đồng/bao). Thuế thuốc lá ở Việt Nam hiện nay còn rất thấp so với thế giới và khu vực. Theo đánh giá của WHO, Ngân hàng Thế giới (WB), Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và các đối tác phòng chống tác hại của thuốc lá, giá bán thuốc lá của Việt Nam vẫn còn thấp do tỷ lệ thuế trên giá bán lẻ chỉ chiếm khoảng 38,85% năm 2020, thấp hơn nhiều so với mức trung bình của các quốc gia có thu nhập thấp và thu nhập trung bình; thấp hơn nhiều nước khác trong khu vực và trên thế giới và thấp hơn mức khuyến cáo của WHO và WB mức từ 66% đến 75% (từ 2/3 đến 3/4) trên giá bán lẻ thuốc lá.

Thứ hai, ngoài tỷ lệ thuế trên giá bán lẻ còn thấp, phương pháp tính thuế TTĐB đối với mặt hàng thuốc lá còn bất cập, phương pháp tính thuế đối với mặt hàng này là phương pháp tính thuế theo thuế tỷ lệ phần trăm. Việc áp dụng thuế suất theo tỷ lệ phần trăm có nhược điểm tạo ra khoảng cách giá giữa các nhóm sản phẩm thuốc lá và dễ gian lận trong việc khai, nộp thuế do doanh nghiệp khai giá tính thuế thấp từ đó giảm thu ngân sách nhà nước.

Khi áp dụng thuế tỷ lệ thì nhóm sản phẩm phải chịu gánh nặng thuế cao hơn sẽ là dòng thuốc lá trung cấp và cao cấp do giá trị của những loại thuốc lá này đều cao, dẫn đến số thuế phải trả sẽ lớn. Ngược lại, do giá trị của thuốc lá thấp cấp không cao như các loại thuốc lá trên nên phương pháp đánh thuế tỷ lệ cao sẽ không tác động mạnh đến giảm tiêu dùng sản phẩm thuốc lá thấp cấp, điều này dẫn đến tỷ lệ người hút loại thuốc lá này (có thể không đảm bảo chất lượng) vẫn ở mức cao, từ đó dẫn tới sự gia tăng sản xuất, tiêu thụ thuốc lá giá rẻ, chất lượng thấp, đồng thời tăng khả năng tiếp cận và bắt đầu sử dụng thuốc lá của người dân, đặc biệt là đối với trẻ em và thanh, thiếu niên.

Việc áp dụng phương pháp tính thuế hỗn hợp (kết hợp cả phương pháp tính thuế tỷ lệ phần trăm và phương pháp tính thuế tuyệt đối) sẽ đảm bảo cho chính sách thuế TTĐB hiệu quả đối với mục tiêu tăng giá, góp phần định hướng giảm tiêu dùng sản phẩm thuốc lá giá rẻ (sản phẩm tiềm ẩn nhiều nguy cơ, tác hại đến sức khỏe nhanh hơn và có hại hơn so với thuốc lá cao cấp); đồng thời hạn chế sự tiếp cận của giới trẻ, đối tượng mới hút thuốc.

Thứ ba, trên thị trường xuất hiện các sản phẩm thuốc lá trôi nổi mới như thuốc lá điện tử, thuốc lá nung nóng... và các sản phẩm này đang càng ngày trở lên phổ biến, được sử dụng bởi cả người trưởng thành và nhóm thanh thiếu niên. Tỷ lệ hút thuốc lá điện tử năm 2020 chung cả nam và nữ ở độ tuổi trưởng thành (15 tuổi trở lên) đã tăng 18 lần so với năm 2015 (từ 0,2% lên 3,6%). Đặc biệt, xu hướng sử dụng thuốc lá điện tử tập trung cao ở nhóm tuổi 15 - 24 tuổi với tỷ lệ là 7,3% so với các nhóm tuổi 25 - 44 tuổi (3,2%), 45 - 64 tuổi (1,4%). Không chỉ với người trưởng thành, tỷ lệ hút thuốc lá điện tử trong thanh thiếu niên Việt Nam cũng đang gia tăng nhanh chóng. Theo nghiên cứu về Sức khỏe thanh thiếu niên ở nhóm tuổi 13 - 17 tuổi của WHO năm 2019, tỷ lệ hút thuốc lá điện tử chiếm 2,6%, tuy nhiên, con số này đã tăng lên 8,3% trong điều tra năm 2023 theo Điều tra về sử dụng thuốc lá mới ở nhóm học sinh Trung học cơ sở (THCS) và Trung học phổ thông (THPT) ở 11 tỉnh thành. Do vậy, cần thiết cải cách chính sách thuế TTĐB đối với thuốc lá.

Kinh nghiệm quốc tế về cải cách thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá

Bảng 1: Hệ thống thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá điếu
	Năm 2010	Năm 2016	Năm 2020
Tổng số quốc gia điều tra	178	178	178
Số nước chỉ áp dụng duy nhất thuế tuyệt đối	59	65	63
Số nước chỉ áp dụng duy nhất thuế phần trăm	45	36	38
Số nước áp dụng thuế hỗn hợp	51	58	64
Số nước không có thuế tiêu thụ đặc biệt	23	19	13

Nguồn: WHO

Theo WB, WHO và các đối tác phòng chống tác hại của thuốc lá thì xu hướng cải cách thuế thuốc lá hiện nay như sau:

WHO và WB khuyến nghị tỷ trọng thuế tiêu dùng nên chiếm từ 66% đến 75% (từ 2/3 đến 3/4) trên giá bán lẻ thuốc lá. Lý thuyết được khuyến nghị dựa trên quan điểm phải duy trì tỷ trọng thuế thuốc lá ở mức cao để giảm tiêu dùng thuốc lá thông qua tăng giá bán của sản phẩm. Theo thống kê của WHO, trong năm 2020 có tổng cộng 178/195 nước trên thế giới áp dụng thuế đối với thuốc lá. Trong số 178 quốc gia trên, có rất nhiều quốc gia đã áp dụng thành công và đã có tác dụng giảm số người hút thuốc lá, đặc biệt là ở các nước đang phát triển. Tuy nhiên, đây chỉ là ngưỡng tối thiểu được tính toán bởi các chuyên gia của WHO và WB khuyến nghị các quốc gia nên áp dụng, xây dựng chính sách thuế thuốc lá tại từng quốc gia cho phù hợp.

Ngoài ra, theo WB và WHO, chính sách giá và thuế là chính sách hữu hiệu nhất để kiểm soát tiêu dùng thuốc lá, giúp giảm từ 50% đến 60% tỷ lệ hút thuốc lá tại các quốc gia. Tăng thuế tác động trực tiếp đến tăng giá thuốc lá, buộc người tiêu dùng phải “phản ứng” bằng cách bỏ hoặc giảm hoặc thay đổi mức độ sử dụng thuốc lá”. Theo WHO, khi giá thuốc lá tăng 10% sẽ làm giảm tỷ lệ sử dụng thuốc lá chung trong cộng đồng khoảng 4% tại các nước có thu nhập cao và 5% tại các nước có thu nhập trung bình hoặc thấp. Biện pháp thuế đặc biệt có hiệu quả với nhóm thanh thiếu niên, ước tính khi giá thuốc lá tăng khoảng 10% thì sẽ giảm sử dụng thuốc lá khoảng 10% hoặc nhiều hơn ở nhóm trẻ tuổi.

Theo đánh giá của WHO, WB và các đối tác phòng chống tác hại của thuốc lá thì giá bán thuốc lá của Việt Nam còn thấp do tỷ lệ thuế trên giá bán lẻ chỉ chiếm khoảng khoảng 35,67% (theo WHO năm 2016, khi áp dụng thuế suất thuế TTĐB 65%), 36,72% (theo WHO năm 2018 khi áp dụng thuế suất thuế TTĐB 70%) và 38,85% (theo WHO năm 2020 khi áp dụng thuế suất thuế TTĐB 75%) trong khi tỷ lệ thuế trên giá bán lẻ các nước là: Brunei 81%, Thái Lan 70%, Singapore 69%, Malaysia 57%, Indonesia 51%; Myanmar 50% và các nước phát triển Australia: 62%, Đức 75%, Pháp 80%, Iceland 55,49%, Cộng hòa Séc 82,69% và Phần Lan 87,41%. Ở khối Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), ngoại trừ Hoa Kỳ và Iceland có tỷ trọng thuế trên giá bán lẻ thuốc lá 55% còn lại tất cả các nước OECD đều có tỷ trọng thuế trên giá bán lẻ đạt mức trên 60%, trong đó có 21 quốc gia OECD đạt tỷ trọng trên 75%.

Thuốc lá là loại hàng hóa thuộc diện chịu thuế TTĐB ở đại đa số các nước với mức điều tiết rất cao do đây là mặt hàng có hại cho sức khỏe. Theo WB, WHO và các tổ chức Phòng chống tác hại thuốc lá thì xu hướng thuế thuốc lá hiện nay là áp dụng thuế hỗn hợp, thuế tuyệt đối. Với việc tăng cường áp dụng thuế tuyệt đối, thuế hỗn hợp, có gắn theo các điều kiện về định kỳ tăng thuế theo hoặc cao hơn tốc độ lạm phát, mất giá và tăng trưởng để đảm bảo giá thuốc lá tăng cao với tốc độ gia tăng thu nhập, sức mua của người hút thuốc, góp phần hạn chế tiêu dùng, tăng cường sức khỏe người dân.

Theo điều tra của WHO được công bố vào năm 2010, năm 2016 và năm 2020, khoảng 90% số nước áp dụng thuế TTĐB đối với thuốc lá điếu. Hầu hết trên thế giới hiện nay, các nước áp dụng một trong ba phương thức đánh thuế chủ yếu là: (1) Áp dụng thuế suất theo tỷ lệ %; (2) Áp dụng thuế tuyệt đối; và (3) Áp dụng thuế hỗn hợp (đồng thời áp dụng cả thuế suất theo tỷ lệ % và thuế tuyệt đối). Theo đó, xu hướng hiện nay, ngày càng có nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng thuế hỗn hợp đối với thuốc lá, số lượng các nước áp dụng hệ thống thuế TTĐB hỗn hợp tăng từ 51 nước năm 2010 lên 58 nước vào năm 2016 và 64 nước vào 2020. Cụ thể:

+ Thuế TTĐB đối với thuốc lá theo phương thức đánh thuế theo tỷ lệ %: Đây là phương thức thu thuế theo tỷ lệ % giá trị sản phẩm tính trên giá bán lẻ hoặc giá xuất kho. Tại ASEAN, bên cạnh Việt Nam, một số quốc gia áp dụng thuế tỷ lệ phần trăm bao gồm Campuchia với mức thuế suất 20%, Lào áp dụng mức thuế suất 57%.

+ Thuế TTĐB đối với thuốc lá theo phương thức thuế tuyệt đối: Theo phương thức này, số thuế được thu theo một khoản giá trị cố định đối với tất cả các sản phẩm thuốc lá sản xuất trong nước và nhập khẩu theo đơn vị bao, điếu hoặc khối lượng (gam, kilogam). Trong khu vực ASEAN, hiện nay có 6 nước áp dụng phương pháp tính thuế này đối với thuốc lá điếu, bao gồm: Brunei (áp mức thuế BND 0,50/điếu thuốc lá), Indonesia (IDR 115-985/điếu thuốc lá), Malaysia thu MYR 0,4/điếu thuốc lá, Myanma thu MMK 10-27/điếu thuốc lá, Philippine thu PHP 60/điếu thuốc lá, Singapore thu SGD 0,427/điếu thuốc lá.

+ Thuế TTĐB đối với thuốc lá theo phương thức đánh thuế hỗn hợp, bao gồm cả mức thuế tuyệt đối và thuế suất theo tỷ lệ %: Căn cứ vào số liệu trên có thể thấy, khoảng 39% các nước áp dụng thuế TTĐB đối với thuốc lá là áp dụng phương pháp thuế hỗn hợp, phần lớn trong số đó là các nước đang phát triển, một số nước phát triển áp dụng thuế hỗn hợp. Một số quốc gia điển hình áp dụng thuế hỗn hợp như: Trung Quốc, Thái Lan, Vương quốc Anh.

Đối với mặt hàng thuốc lá mới: Theo WHO và các tổ chức bảo vệ sức khỏe, thuốc lá điện tử, thuốc lá nung nóng và shisha đều có chứa các thành phần độc hại cho người hút trực tiếp và người xung quanh như thuốc lá truyền thống. Hút thuốc lá điện tử, thuốc lá nung nóng, shisa là hình thức tiêu thụ thuốc lá. Do vậy, căn cứ Điều 6 Công ước Khung về Kiểm soát Thuốc lá (FCTC), WHO đã khuyến nghị các quốc gia cấm thuốc lá điện tử hoặc phải có biện pháp kiểm soát thuốc lá điện tử, hạn chế thuốc lá nung nóng và shisha. Trường hợp có biện pháp kiểm soát thuốc lá điện tử, thuốc lá nung nóng và shisha thì khuyến nghị áp dụng chính sách thuế như đối với mặt hàng thuốc lá thông thường để đảm bảo tăng giá bán và giảm nhu cầu sử dụng để bảo vệ sức khỏe cộng đồng.

- Đối với thuốc lá điện tử, shisha: có 71 quốc gia thu thuế TTĐB đối với thuốc lá điện tử. Trong đó, 23 nước áp dụng thuế tuyệt đối, 07 nước áp dụng thuế theo tỷ lệ phần trăm, còn lại là các nước áp dụng thuế hỗn hợp cả tuyệt đối và phần trăm theo các tỷ lệ giống nhau. Nhìn chung, các nước này áp thuế đối với thuốc lá điện tử ở mức ngang bằng với thuốc lá truyền thống. Thuốc lá điện tử được định nghĩa là sử dụng thiết bị điện tử để đốt cháy chất lỏng bao gồm propylene glycol và glycerol, có hoặc không có chứa nicotine và hương vị. Hầu hết các nước áp dụng thuế TTĐB dựa trên số ml dung dịch chất lỏng để sử dụng thuốc lá điện tử và một số nước sẽ áp dụng thuế TTĐB cao hơn đối với chất lỏng có chứa nicotine.

- Đối với thuốc lá nung nóng: có 61 quốc gia thu thuế TTĐB đối với thuốc lá làm nóng ở mức ngang bằng với thuốc lá truyền thống. Thuốc lá nung nóng là loại thuốc lá mà điếu hoặc vỏ điếu thuốc lá được đốt nóng bằng điện tử để tạo ra khói thuốc mà không cần đốt cháy bằng lửa trực tiếp. Sản phẩm thuốc lá nung nóng được bán thương mại ra thị trường các quốc gia từ năm 2016.

- Đối với các sản phẩm thuốc lá khác dùng để nhai hoặc hút: Tại Anh, thuế TTĐB đối với các sản phẩm thuốc lá khác dùng để nhai hoặc hút là 134,24 bảng/kg. Tại Hoa Kỳ, thuế suất đối với các sản phẩm thuốc lá dùng để nhai hoặc hút tuỳ thuộc vào từng tiểu bang, thông thường được tính theo tỷ lệ % của giá bán buôn; có bang chỉ áp dụng thuế suất thấp ở mức 10-15% giá bán buôn (Kansas, Kentucky), nhưng cũng có những bang áp dụng mức thuế suất cao đến 85-90% giá bán buôn (Florida, Washington DC).

- Đối với thuốc lá điếu, xì gà và các chế phẩm thuốc lá từ cây thuốc lá: Với những bất cập đã chỉ ra cùng với kinh nghiệm quốc tế nêu trên, cần thiết cải cách chính sách thuế thuốc lá theo hướng bổ sung thuế tuyệt đối (để chuyển sang hệ thống thuế hỗn hợp) với mức đủ lớn và tăng thuế theo một lộ trình đều đặn để giá thuốc lá theo kịp mức tăng thu nhập và dần hướng tới mức thuế tối ưu để tỷ trọng thuế chiếm 75% giá bán lẻ để góp phần đạt mục tiêu giảm tỷ lệ sử dụng thuốc lá theo như khuyến cáo của WHO và các Tổ chức y tế công cộng, bảo vệ sức khỏe cộng đồng.

Ngoài ra, để có căn cứ pháp lý thu thuế trong trường hợp pháp luật chuyên ngành cho phép sản phẩm thuốc lá mới được phép nhập khẩu, sản xuất, kinh doanh thì cần quy định dự phòng chính sách thu thuế TTĐB đối với mặt hàng này.

Tài liệu tham khảo:

Quốc hội (2008), Luật thuế TTĐB số 27/2008/QH12 ngày 14/11/2008;
Quốc hội (2018), Luật số 70/2014/QH13 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế TTĐB ngày 26/11/2014;
Quốc hội (2016), Luật số 106/2016/QH13 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế GTGT, Luật thuế TTĐB và Luật quản lý thuế và các Nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành;
WHO (2021), “Report on the global tobacco epidemic 2021: addressing new and emerging products” Geneva: World Health Organization.

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 2 tháng 8/2024