Thực trạng năng lực quản trị của đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam

Khái quát về đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam

Ở nước ta, các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) có vai trò quan trọng, then chốt trong cung ứng các dịch vụ công và thực hiện chính sách an sinh xã hội. Hình 1 cho thấy, đến hết năm 2021 số lượng ĐVSNCL là 47.984 đơn vị (giảm so với năm 2015 là 7.420 đơn vị, tương đương với 13,39% so với năm 2015, vượt mục tiêu đề ra là giảm 10%), năm 2022 giảm so với năm 2021 là 1.363 đơn vị, tương ứng với tỷ lệ giảm là 2,92% so với năm 2021.

Hình 1: Số lượng đơn vị sự nghiệp công lập giai đoạn 2015 - 2022

Điểm nổi bật về thực hiện tự chủ của ĐVSNCL là tính đến hết năm 2023 mới chỉ có 0,74% số đơn vị thuộc nhóm 1 (tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư) và 7,47% thuộc nhóm 2 (tự bảo đảm chi thường xuyên). Như vậy, tổng cộng mới chỉ có 8,2% số đơn vị đạt mức tự bảo đảm chi thường xuyên trở lên (thấp hơn mục tiêu là 10%).

Về số lượng viên chức, người lao động làm việc trong các ĐVSNCL, năm 2015 số lượng người làm việc hưởng lương từ NSNN là 2.088.446 người, thì đến năm 2021 số lượng này là 1.789.585 người (giảm 11,67% so với năm 2015, tỷ lệ này vượt so với mục tiêu giảm 10% theo Nghị quyết số 19-NQ/TW). Năm 2022, giảm so với năm 2021 là 46.259 người (giảm 2,58%), và năm 2023 giảm so với năm 2022 là 0,41% (tương đương với 7.151 người).

Năng lực quản trị của đơn vị sự nghiệp công lập

Hình 2: Mức độ tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập đến ngày 31/12/2023

Thứ nhất, về quản trị tài chính, tài sản công của đơn vị.

Quản lý, sử dụng tài sản công trong ĐVSNCL trong thời gian qua đã từng bước đi vào nề nếp, được thực hiện theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công, và pháp luật về đất đai và pháp luật có liên quan. Các ĐVSNCL chủ động hơn trong sử dụng tài sản, tài chính và nhân lực để từng bước nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công.

Cùng với nguồn thu sự nghiệp, các ĐVSNCL cũng từng bước tiết giảm chi phí để có thể tăng thu nhập của người lao động, cùng với việc chuyển đổi từ phí sang tính theo giá dịch vụ, từng bước xác định chi phí tiền lương vào giá dịch vụ, góp phần bù đắp chi phí của ĐVSNCL, giảm chi thường xuyên từ NSNN. Việc đổi mới quản trị tài chính, tài sản cũng giúp hợp lý các khoản chi theo dự toán được phê duyệt, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí để có nguồn bổ sung thu nhập cho viên chức, người lao động. Các ĐVSNCL chủ động trong trích quỹ phát triển sự nghiệp, từng bước giúp giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước.

Thứ hai, việc áp dụng phương thức quản trị.

Phương thức quản trị tại ĐVSNCL thời gian qua đã từng bước được chú trọng và nâng cao hiệu quả. Nhằm tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 38/NQ-CP ngày 02/11/2024 của ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Kết luận số 62-KL/TW ngày 02/10/2023 của Bộ Chính trị về việc thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII. Đây là cơ sở quan trọng để các ĐVSNCL tổ chức, sắp xếp lại, giảm đầu mối và tăng tính tự chủ, nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công.

Thứ ba, về cơ cấu tổ chức bộ máy trong ĐVSNCL.

Cơ cấu tổ chức bộ máy trong ĐVSNCL có vai trò quan trọng trong quá trình trao quyền tự chủ cho các đơn vị này. Thời gian qua, cơ cấu tổ chức bộ máy đã từng bước được khơi thông chính sách, cơ chế nhằm tinh gọn bộ máy, nâng cao năng lực quản trị, và điều hành, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập.

Thứ tư, về việc áp dụng mô hình quản trị của doanh nghiệp đối với các ĐVSNCL.

Một trong những định hướng rất quan trọng của Nghị quyết 19-NQ/TW là cần áp dụng mô hình quản trị của doanh nghiệp đối với các ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư. Với định hướng quan trọng đó, việc áp dụng mô hình quản trị doanh nghiệp vào các ĐVSNCL khi có đầy đủ các yếu tố cấu thành, đồng thời định hướng chuyển đổi các ĐVSNCL khi đủ điều thành công ty cổ phần. Điều đó giúp cho khả năng thích ứng với sự thay đổi của môi trường, định lượng được kết quả đầu ra, nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công và hiệu quả hoạt động của ĐVSNCL.

Tuy đạt được những kết quả rất quan trọng như trên, năng lực quản trị của ĐVSNCL vẫn còn những hạn chế cần tiếp tục hoàn thiện:

Thứ nhất, về quản trị tài chính, tài sản công.

Về quản trị tài chính, hiện hành lang pháp lý liên quan còn một số bất cập, theo đó hệ thống văn bản chưa được ban hành kịp thời nhằm làm rõ hơn tính đặc thù riêng đối với từng lĩnh vực (y tế, khoa học, giáo dục, văn hóa), đồng thời chưa có tính đồng bộ giữa tự chủ về tài chính với các nội dung khác như về thực hiện nhiệm vụ, nhân sự và tổ chức bộ máy (Có thể thấy điều đó từ Nghị định Nghị định số 16/2015/NĐ-CP, đến Nghị định số 60/2021/NĐ-CP). Việc quản lý, sử dụng và phân bổ ngân sách vẫn chủ yếu thực hiện theo yếu tố đầu vào, biên chế được phê duyệt, chưa thực sự gắn với chất lượng dịch vụ, và các yếu tố đầu ra.

Với quản trị tài sản công trong ĐVSNCL, do hệ thống văn bản pháp luật chưa hoàn thiện, đồng bộ, dẫn đến khó khăn trong quá trình quản trị khai thác nguồn lực này, chưa thúc đẩy khai thác hiệu quả nguồn lực, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, thất thoát. Một số nội dung cụ thể liên quan đến quản lý, sử dụng tài sản công trong ĐVSNCL chưa được hướng dẫn cụ thể như trình tự, thủ tục giao tài sản bằng hiện vật cho đơn vị; thẩm quyền quyết định liên quan đến sửa chữa, bảo dưỡng, việc khai thác tài sản công sau khi thu hồi... dẫn đến chưa có cơ sở để tổ chức thực hiện trong thực tiễn. Quy định về sử dụng tài sản công của ĐVSNCL đưa vào mục đích kinh doanh, liên doanh, liên kết hoặc cho thuê còn nhiều bất cập.

Thứ hai, đối với việc áp dụng phương thức quản trị tại đơn vị sự nghiệp công lập.

Việc đổi mới hệ thống tổ chức, quản trị tại ĐVSNCL còn chậm so với yêu cầu thực tiễn và sự phát triển của nền kinh tế. Quản trị nội bộ trong các ĐVSNCL trong bối cảnh thực hiện cơ chế tự chủ còn nhiều hạn chế, yếu kém, chưa tạo dựng được cơ sở pháp lý vững chắc cho hoạt động điều hành, quản lý bên trong nội bộ của ĐVSNCL. Việc triển khai các quy định về quản trị nộ bộ trong ĐVSNCL do chưa được hướng dẫn cụ thể, dẫn đến lúng túng trong triển khai tổ chức thực hiện.

Thứ ba, về cơ cấu tổ chức bộ máy ĐVSNCL.

Phạm vi mạng lưới của các ĐVSNCL còn thiếu quy hoạch tổng thể. Các ĐVSNCL của trung ương và địa phương còn tổ chức dưới nhiều hình thức khác nhau, cơ chế quản lý chưa thống nhất, từ đó tạo ra sự không thống nhất trong cung cấp dịch vụ công đối với cùng một loại hình dịch vụ. Điều đó sao ra sự phân tán, chồng chéo về nhiệm vụ, sử dụng nguồn lực và kết quả đầu ra chưa hiệu quả.

Cơ cấu tổ chức bộ máy của ĐVSNCL còn chậm được đổi mới, quy định pháp luật tuy còn thiếu đồng bộ, nhưng lại chậm được bổ sung, hoàn thiện, sửa đổi. Thậm chí, khi thực hiện triển khai thí điểm một số mô hình tổ chức bộ máy mới của ĐVSNCL, nhưng chưa có hướng dẫn cụ thể dẫn đến quá trình triển khai trong thực tế còn lúng túng, đặc biệt là sắp xếp tổ chức bộ máy, cơ chế hoạt đọng, chính sách, chế độ với viên chức sau khi tinh gọn, sắp xếp lại còn bất cập.

Để phù hợp với chủ trương chung của Đảng và Nhà nước, một số ĐVSNCL đã được xem xét sáp nhập, tuy nhiên chưa có hướng dẫn chung về cơ cấu tổ chức bộ máy, các đơn vị cấu thành, dẫn đến khó khăn trong tổ chức thực hiện.

Thứ tư, về việc áp dụng mô hình quản trị của doanh nghiệp đối với các ĐVSNCL.

Cơ sở pháp lý cho việc áp dụng mô hình quản trị của doanh nghiệp trong các ĐVSNCL cơ bản được hình thành từ khi có Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc chuyển ĐVSNCL thành công ty cổ phần, và nay là Nghị định số 150/2020/NĐ-CP ngày 25/12/2020 của Chính phủ về chuyển ĐVSNCL thành công ty cổ phần. Ngày 12/8/2021, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 26/2021/QĐ-TTg về danh mục ngành, lĩnh vực thực hiện chuyển ĐVSNCL thành công ty cổ phần.

Với hành lang pháp lý như trên, quá trình chuyển đổi mô hình từ ĐVSNCL sang công ty cổ phần, để từ đó có căn cứ áp dụng mô hình quản trị doanh nghiệp đã từng bước được triển khai. Tuy nhiên, giai đoạn 2016-2020, số lượng chuyển đổi thành công mới chỉ chiếm 22,8% so với số đơn vị được phê duyệt, chỉ tập trung vào một số ngành như dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật và dịch vụ tư vấn, kiểm định kỹ thuật phương tiện giao thông cơ giới và phương tiện thủy. Nguyên nhân của quá trình chuyển đổi mô hình chậm từ cả chủ quan và khách quan, chính sách chuyển đổi ĐVSNCL còn nhiều vướng mắc, chưa cụ thể dẫn đế khó khăn trong thực hiện.

Giải pháp đổi mới năng lực quản trị của đơn vị sự nghiệp công lập

Để có thể triển khai thành công cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ĐVSNCL đến năm 2030, thì việc đổi mới năng lực quản trị của ĐVSNCL có vai trò rất quan trọng. Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017, Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về tiếp tục đổi mới và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL, đã đề ra mục tiêu tổng quát “Đổi mới căn bản, toàn diện và đồng bộ hệ thống các ĐVSNCL, bảo đảm tinh gọn, có cơ cấu hợp lý, có năng lực tự chủ, quản trị tiên tiến, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; giữ vai trò chủ đạo, then chốt trong thị trường dịch vụ sự nghiệp công; cung ứng dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu có chất lượng ngày càng cao”. Với chủ trương trên của Đảng, cùng với việc phân tích thực trạng ở trên, giải pháp cụ thể nhằm đổi mới quản trị ĐVSNCL đến năm 2030 là:

Thứ nhất, tiếp tục nâng cao chất lượng, hiệu quả quản trị tài chính và tài sản công của ĐVSNCL.

Tiếp tục ưu tiên gắn với trọng tâm hoàn thiện thể chế, chính sách gắn với tầm nhìn, chiến lược dài hạn nhằm làm cơ sở cho các bộ, ngành, địa phương thực hiện thống nhất. Trong đó, đặc biệt là quy hoạch hệ thống các ĐVSNCL, ban hành đầy đủ danh mục dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu gắn với từng ngành, lĩnh vực. Xây dựng, hướng dẫn đầy đủ về định mức kinh tế - kỹ thuật, giá dịch vụ sự nghiệp công có sử dụng ngân sách nhà nước để có căn cứ giao nhiệm vụ, đặt hàng hoặc đấu thầu cung ứng. Tiếp tục hoàn thiện, đẩy mạnh cơ chế tự chủ tài chính đối với ĐVSNCL, và đa dạng hóa, gia tăng chất lượng cung ứng dịch vụ công.

Các ĐVSNCL chú trọng nâng cao chất lượng quản trị tài chính, tài sản công bằng cách ban hành đầy đủ quy chế về quản lý tài chính, tài sản công gắn với yêu cầu công khai, minh bạch, quy chế giám sát và trách nhiệm giải trình của từng viên chức, người lao động, trong đó có người đứng đầu.

Thứ hai, tiếp tục đổi mới phương thức quản trị tại ĐVSNCL. Trên cơ sở hoàn thiện đổi mới phương thức quản lý đối với ĐVSNCL, bằng cách xác định cụ thể dịch vụ công thuộc trách nhiệm của nhà nước cung ứng và dịch vụ do tư nhân có thể tham gia cung ứng thông qua phương thức xã hội hóa, để từ đó ban hành danh mục dịch vụ công theo từng lĩnh vực. Thay đổi phương thức đầu tư ĐVSNCL theo hướng chuyển từ hỗ trợ ngân sách gắn với mức độ tự chủ sang ban hành danh mục đối tượng được trợ cấp của nhà nước khi sử dụng dịch vụ công.

Thứ ba, tiếp tục hoàn thiện tổ chức bộ máy của ĐVSNCL bằng cách có quy hoạch tổng thể, cùng với sắp xếp hệ thống các đơn vị này theo từng ngành và lĩnh vực cụ thể. Tiếp tục hoàn thiện chính sách pháp luật về các tiêu chí phân loại, điều kiện thành lập mới, hợp nhất, sáp nhập hoặc giải thể các đơn vị sự nghiệp. Thực hiện cơ cấu tổ chức bộ máy của ĐVSNCL theo hướng tinh gọn, áp dụng chuyển đổi số và tiến bộ công nghệ của cuộc cách mạng 4.0 trong quản lý, điều hành.

Thứ tư, về áp dụng mô hình quản trị của doanh nghiệp đối với các ĐVSNCL.

Mặc dù mục tiêu hoạt động của ĐVSNCL và doanh nghiệp là khác nhau, tuy nhiên mục đích cốt lõi là hướng tới sự hài lòng và lợi ích của các bên liên quan, trong đó có khách hàng, góp phần nâng cao sự hài lòng của người dân và toàn xã hội, đồng thời với những ưu điểm của quản trị doanh nghiệp, thì việc xem xét áp dụng mô hình này đối với ĐVSNCL là cần thiết. Trong bối cảnh của nền kinh tế đang chuyển đổi ở nước ta, cần tiếp tục hoàn thiện hành lang pháp lý để thực hiện đồng bộ, hiệu quả và có lộ trình cụ thể. Theo đó, cần ưu tiên áp dụng với các đơn vị thuộc nhóm 1 (đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư) trước, gắn với quá trình giám sát, đánh giá để từ đó làm căn cứ cho việc áp dụng rộng rãi đối với các nhóm còn lại.

Tóm lại, đổi mới quản trị có ý nghĩa rất quan trọng, góp phần vào sự thành công của quá trình đổi mới chất lượng, hiệu quả hoạt động của ĐVSNCL. Trên cơ sở khái quát và phân tích thực trạng đổi mới quản trị ĐVSNCL, tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm tiếp tục đổi mới với nội dung này đến năm 2030, các giải pháp này nếu được thực hiện đồng bộ, sẽ mang lại hiệu quả nhất định trong thời gian tới.

Tài liệu tham khảo:

1. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Hà Nội, 2016;
2. Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII (2017), Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017, Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về tiếp tục đổi mới và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập;
3. Bộ Chính trị (2023), Kết luận số 62-KL/TW, ngày 2/10/2023 về thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW, ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập;
4. Chính phủ (2015), Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập.
5. Chính phủ (2021), Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập;
6. Chính phủ (2020), Nghị định số 150/2020/NĐ-CP ngày 25/12/2020 về chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần;
7. Thủ tướng Chính phủ (2015), Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 về việc chuyển đơn vị sự nghiệp thành công ty cổ phần;
8. Tạ Ngọc Hải (2023), Áp dụng phương thức quản trị doanh nghiệp đối với đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam, NXB. Tư Pháp, 2023.