Đặt vấn đề

Thái Bình là tỉnh ven biển ở Đồng bằng sông Hồng, có truyền thống sản xuất nông nghiệp và mới đẩy mạnh công nghiệp hóa trong thời gian gần đây. Từ năm 2015 đến nay, tỷ trọng công nghiệp và xây dựng trong giá trị sản xuất của Thái Bình tăng mạnh, nhưng thực tiễn vẫn chưa có nhiều doanh nghiệp lớn làm “đầu tàu” lôi kéo những ngành nghề phát triển và là chỗ dựa cho thu ngân sách nhà nước (NSNN) trên địa bàn.

Thu NSNN của Thái Bình và thu tại chỗ cho ngân sách địa phương (NSĐP) còn rất thấp, chưa đủ để cân đối các khoản chi trên địa bàn theo phân cấp của Nhà nước đã tạo ra nhiều áp lực cho địa phương. Điển hình như, năm 2021, tổng số chi NSĐP cao gấp khoảng gần 3 lần tổng thu NSĐP.

Trong bối cảnh đó, tuy Thái Bình đã đẩy mạnh đổi mới thể chế, hoàn thiện công tác quản lý nhà nước, đặc biệt là phân cấp quản lý NSĐP... bước đầu mang lại nhiều kết quả tích cực nhưng thực tiễn đang có một số bất cập, cần sớm có giải pháp khắc phục.

Bất cập trong thực hiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương

Thực tiễn cho thấy, công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương còn có một số vướng mắc, bất cập gồm:

Một là, cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi còn bất hợp lý.

Hiện nay, việc phân cấp nguồn thu cho cấp huyện ở Thái Bình ở mức thấp, chỉ đảm bảo trên dưới 2/3 nhu cầu chi, điều này gây nhiều khó khăn trong triển khai công việc. Cụ thể như: (i) Trao thẩm quyền cho các địa phương quyết định một số loại thu còn rất hạn chế; Các vấn đề về thuế (thu thuế nào, mức thuế suất bao nhiêu, cơ sở tính thuế như thế nào…) đều do Trung ương quy định, địa phương chỉ được quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp quy định.

Thực tế tại Thái Bình, nguồn thu từ các loại phí, lệ phí vẫn còn rất thấp: Năm 2020, tổng các khoản thu từ phí, lệ phí và thuế mà địa phương được hưởng theo tỷ lệ chỉ chiếm khoảng 10,56% tổng thu NSĐP; Năm 2021 số thu này cũng chỉ ở mức trên 10%; (ii) Theo quy định hiện nay, phân cấp tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách huyện, thành phố thuộc tỉnh. Điều này làm hạn chế quyền của địa phương, không đảm bảo đủ nguồn chi để thực hiện nhiệm vụ được giao và các chương trình phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) ở địa phương.

Về phân cấp nhiệm vụ chi, còn những hạn chế, bất cập cơ bản sau: (i) Theo quy định, phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý KT-XH, nhưng hiện nay phân cấp quản lý KT-XH đối với một số nhiệm vụ chưa được quy định rõ ràng. Cụ thể, có nhiệm vụ là của cấp dưới nhưng kinh phí thì vẫn để ở cấp trên quản lý; hoặc nhiệm vụ của cấp trên nhưng lại giao cho cấp dưới thực hiện và không chuyển kinh phí cho cấp dưới. (ii) Luật NSNN cho phép cấp tỉnh được quyết định phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách trực thuộc nhưng lại phân cấp cụ thể nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng cho huyện, hoặc xã nên phần nào hạn chế quyền chủ động của chính quyền cấp dưới.

Bên cạnh đó, việc khống chế các tỷ lệ cứng đối với chi cho giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ… cũng gây khó khăn cho Tỉnh trong bố trí, sử dụng nguồn kinh phí cho hai lĩnh vực này; (iii) Phân cấp chi chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công, chủ yếu còn phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức theo yếu tố đầu vào, điều này gây thất thoát, lãng phí; (iv) Việc thực hiện thời kỳ ổn định ngân sách cũng làm hạn chế nguồn lực của địa phương, bởi khi Tỉnh cố gắng tăng thu thì được tăng chi trong thời kỳ ổn định ngân sách, song qua mỗi thời kỳ ổn định thì tỷ lệ điều tiết về ngân sách Trung ương bắt buộc phải tăng lên. Ngoài ra, một số nhiệm vụ được Trung ương chuyển về cho Tỉnh nhưng không được Trung ương tính bổ sung dự toán hoặc bổ sung không kịp thời. Điều này khiến cấp tỉnh cũng xử lý tương tự trong quan hệ đối với cấp huyện và các cấp này cũng ứng xử tương tự đối với cấp xã.

Thứ hai, chưa khắc phục được tính lồng ghép ngân sách các cấp chính quyền.

Tình trạng lồng ghép này (giữa ngân sách trung ương với NSĐP; NSĐP lại lồng ghép ngân sách các cấp chính quyền) dẫn đến tình trạng trùng lắp, chồng chéo về thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp ngân sách; hạn chế tính độc lập của từng cấp ngân sách; làm cho quy trình ngân sách phức tạp và kéo dài, việc lập dự toán, tổng hợp dự toán cũng như quyết toán ở mỗi cấp bị lệ thuộc vào cấp dưới và việc quyết định dự toán ở cấp dưới mang tính hình thức vì phụ thuộc vào quyết định dự toán của cấp trên.

Thứ ba, phân cấp quản lý NSNN được gắn với các khoản mục chi, không hoặc ít gắn với kết quả và hiệu quả sử dụng ngân sách (dù Luật NSNN đã yêu cầu phải gắn với kết quả công việc).

Do không gắn chi tiêu với kết quả công việc, không đo lường được hiệu quả chi tiêu, nên vẫn có hiện tượng các địa phương tìm cách chi nhiều hơn, thậm chí bố trí những khoản chưa thực sự cần thiết để được bổ sung ngân sách. Việc xây dựng Đề án vị trí việc làm tại các cơ quan, đơn vị hành chính tạo ra kỳ vọng có hiệu quả thiết thực trong việc sử dụng ngân sách, nhưng nhiều nơi còn hình thức, chưa mang lại hiệu quả thực sự; các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn nhận nhiều lao động hợp đồng, ngân sách hàng năm phải bố trí tăng kinh phí cho trả lương lao động; việc triển khai các dịch vụ đấu thầu, đặt hàng, giao nhiệm vụ cho các doanh nghiệp công ích còn chậm. Ngân sách của Tỉnh hạn hẹp, chi cho con người chiếm tỷ trọng cao, điều này dẫn đến việc các cơ quan, đơn vị không còn nguồn lực để tái đầu tư trang thiết bị và tăng thu nhập cho người lao động.

Thứ tư, tỷ trọng chi đầu tư từ NSNN tiếp tục ở mức thấp trong tổng chi ngân sách của Tỉnh.

Trong những năm qua, Thái Bình rất cần đầu tư nhiều cho phát triển kinh tế, cơ sở hạ tầng, nhưng nguồn lực để chi cho nhiệm vụ này còn khiêm tốt. Chi cho đầu tư phát triển chỉ chiếm từ 15,12% (năm 2010) đến 23,74% (năm 2017) tổng chi NSĐP và tỷ lệ chi đầu tư cho các dự án do địa phương quản lý theo quy định cũng chỉ chiếm từ 15,12% (năm 2010) đến 22,5% (năm 2017) so với tổng chi NSĐP của Tỉnh và mức chi này đến năm 2021 cũng chưa đến 25%.

Một số nguyên nhân

Nguyên nhân cơ bản tác động nhiều nhất tới những nhược điểm, hạn chế kể trên được xác định gồm:

Một là, địa phương mới chỉ được tăng quyền về tổ chức thực thi và quản lý ngân sách, còn thẩm quyền quyết định vẫn thuộc về Trung ương. Điều này khiến tính chủ động của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương chưa phát huy cao; HĐND có thẩm quyền quyết định dự toán ngân sách cấp mình, nhưng chưa được Trung ương trao quyền dứt khoát nên đã đưa ra quy trình quản lý NSNN phức tạp, chồng chéo...

Hai là, mất cân đối và thiếu công bằng trong thu chi NSNN trong thời gian qua. Nguyên nhân là do: Mức độ tập trung kinh tế quá lớn vào một số trung tâm, khoảng cách chênh lệch phát triển giữa các tỉnh thành, giữa các vùng miền quá lớn. Cùng với đó là cơ chế phân cấp quản lý NSNN giữa Trung ương và địa phương còn bất cập, chưa khuyến khích tính chủ động của các địa phương trong thu chi NSNN.

Ba là, chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước chưa được ban hành đầy đủ, kịp thời, chậm sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tế, số bổ sung cân đối cho các nhiệm vụ chi mới như chi trợ giúp xã hội, bảo hiểm y tế cho người nghèo, trẻ em... ngày một tăng dần, cấp dưới nhận bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên thường có tốc độ tăng thu nhỏ hơn tốc độ tăng chi ngân sách. Mặt khác, Nhà nước chưa có sự phân biệt về tiêu chí phát triển KT-XH giữa đô thị và nông thôn của các quận, huyện trên địa bàn Tỉnh để thực hiện phân cấp, phân quyền phù hợp với đặc điểm, tính chất của mỗi địa phương... Việc phân cấp quản lý NSNN ở các cấp dưới tỉnh còn mang tính cào bằng, chưa khai thác triệt để nguồn thu trên địa bàn, các khoản chi còn dàn trải, chưa tập trung để chi cho các dự án lớn của xã khi cần thiết.

Bốn là, công tác tổ chức thu chưa phù hợp phân cấp nguồn thu. Việc thực hiện phân cấp nguồn thu chưa gắn được với việc tổ chức thu của cơ quan thuế nên khó khăn trong việc tổng hợp số liệu.

Năm là, trình độ chuyên môn của các bộ quản lý tài chính các cấp của Tỉnh chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra của quá trình mở rộng phân cấp quản lý NSNN. Phân cấp sâu tới cấp cơ sở đòi hỏi các cán bộ quản lý tài chính các cấp, ngoài việc am hiểu chuyên sâu về tài chính, phải có kiến thức tổng hợp ở những lĩnh vực khác để có thể phối hợp tốt với các bộ phận khác trong địa bàn. Trong khi, năng lực, trình độ cán bộ về quản lý tài chính ngân sách ở Thái Bình chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Trình độ chuyên môn, năng lực công tác của cán bộ, công chức cấp xã không đồng đều, còn nhiều hạn chế, tư tưởng “nhiệm kỳ’’ vẫn tồn tại ở nhiều nơi, nhiều cấp.

Sáu là, mức độ ứng dụng công nghệ thông tin trong việc triển khai phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Tỉnh chưa hiệu quả. Mặc dù, hạ tầng kỹ thuật đã được đầu tư nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của các đơn vị và còn thiếu đồng bộ, công tác an toàn, bảo mật thông tin chưa cao.

Giải pháp nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý ngân sách địa phương

Để hoàn thiện và nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Thái Bình, cần quan tâm đến một số giải pháp sau:

Thứ nhất, rà soát và hợp lý hóa hoặc đề nghị điều chỉnh để hợp lý hóa các nội dung phân cấp quản lý NSĐP cho phù hợp với phân cấp quản lý nhà nước.

Theo đó, đối tượng rà soát là quy định do các cơ quan quản lý nhà nước các cấp ban hành nhằm kịp thời điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn. Điều này cần bao quát các nội dung như: Phân cấp trong ra quyết định quản lý NSĐP; Phân cấp trong thực hiện quyền, trách nhiệm đã được quy định; Kiểm tra, giám sát công tác quản lý NSĐP; Phân cấp trong quyết toán ngân sách.

Thứ hai, nâng cao chất lượng ban hành các chế độ chính sách về phân cấp quản lý ngân sách địa phương và vận dụng ở Thái Bình.

Mục đích của việc này là để đảm bảo cho Thái Bình có hệ thống văn bản, quy định về phân cấp quản lý NSĐP khoa học, bám sát các quy định chung của Nhà nước và sát với thực tiễn địa phương; đồng thời, có tính ổn định cao. Theo đó, cần giải quyết được các nội dung như: Nhất quán quy trình xây dựng, ban hành các quy định về phân cấp quản lý NSĐP theo đúng thẩm quyền; Tăng cường sử dụng, nâng cao vai trò, chất lượng của công tác phản biện trong quá trình xây dựng và ban hành các quy định về phân cấp quản lý NSĐP; Hình thành, cập nhật thường xuyên và khai thác một cách có hiệu quả cơ sở dữ liệu, hệ thống thông tin KT-XH phục vụ công tác quản lý NSĐP.

Thứ ba, điều chỉnh phân cấp nguồn thu và tỷ lệ phần trăm phân chia ngân sách các cấp chính quyền địa phương.

Nếu địa phương đảm bảo cung cấp cho dân cư những dịch vụ có chất lượng và lợi ích thì các cơ quan cung cấp dịch vụ có quyền được chi trả cao hơn, tương ứng với lợi ích và chất lượng dịch vụ cung cấp; người thụ hưởng cũng có trách nhiệm chi trả tương ứng với lợi ích được hưởng. Nhà nước không lo ngại các địa phương sẽ quyết định mức phí, lệ phí quá cao bởi: (1) Các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên hoàn toàn có thể can thiệp khi địa phương quy định mức phí, lệ phí cao một cách bất hợp lý; (2) Có sự theo dõi, giám sát của các cơ quan chuyên môn, các tổ chức xã hội- nghề nghiệp và cộng đồng; (3) Địa phương phải tạo ra lợi thế cạnh tranh để phát triển kinh tế- xã hội trên địa bàn.

Thứ tư, đẩy mạnh việc chuyển đổi phương thức quản lý NSĐP từ quản lý theo nhiệm vụ và biên chế sang quản lý theo kết quả.

Phương thức quản lý ngân sách theo chức năng, nhiệm vụ và biên chế không thể bị loại bỏ hoàn toàn bởi trong quản lý nhà nước, vẫn có những chức năng, nhiệm vụ cần được thực hiện bất kể kết quả như thế nào. Tuy nhiên, chỉ quản lý theo kết quả thì mới có thể nâng cao hiệu quả của việc tạo lập (bên thu) và sử dụng (bên chi) NSNN nói chung, NSĐP nói riêng.

Như vậy, trước hết, việc phân bổ ngân sách cần được kết hợp xem xét theo cách tiếp cận đáp ứng nhiệm vụ KT-XH, đáp ứng yêu cầu thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước. Đồng thời, phải theo cách tiếp cận của kinh tế đầu tư, phải tạo ra kết quả và đảm bảo lợi ích của các chủ thể liên quan, trong đó những bộ phận, dự án nào có hiệu quả cao nhất, đem lại lợi ích lớn nhất, thì cần được ưu tiên hơn. Mặt khác, những nguồn thu có triển vọng được tăng cường, cần có những ưu đãi để họ có điều kiện phát triển, tăng được mức đóng góp cho ngân sách trong các chu kỳ sau. Riêng với thuế, khi xây dựng, thực hiện chính sách thuế và tài trợ cho các đối tượng KT-XH, cần phân tích tương quan lợi ích - chi phí từ các đối tượng này.

Thứ năm, nâng cao trình độ và năng lực cho đội ngũ cán bộ có liên quan tới quản lý NSĐP.

Việc nâng cao trình độ và năng lực cho đội ngũ cán bộ có liên quan tới quản lý ngân sách địa phương được thực hiện nhằm hai mục tiêu chủ yếu: Làm cho đội ngũ cán bộ có đủ năng lực thực hiện hiệu quả nhiệm vụ; Giúp cán bộ nâng cao năng lực và phát triển tư duy để phát hiện những bất cập và chủ động tìm kiếm biện pháp giải quyết.

Thứ sáu, hoàn thiện công tác tổ chức quản lý ngân sách địa phương và cơ sở hạ tầng phục vụ quản lý NSĐP.

Giải pháp này bao gồm 3 vấn đề chủ yếu: Hoàn thiện hệ thống và công tác quản lý NSĐP; Thiết lập hệ thống thông tin phục vụ quản lý NSĐP; Bổ sung, nâng cấp cơ sở hạ tầng phục vụ công tác quản lý NSĐP. Mục đích là để nâng cao chất lượng và hiệu lực của công tác quản lý nhà nước, nâng cao năng lực của các cơ quan trong bộ máy quản lý nhà nước, đảm bảo theo dõi, giám sát việc thực hiện trách nhiệm và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân trên địa bàn và phân bổ, sử dụng các nguồn lực trên địa bàn một cách có hiệu quả hơn. Để làm điều này cần quan tâm đến các việc như:

- Thành lập các tổ công tác hỗn hợp theo chuyên đề, bao gồm các chuyên gia, nhà quản lý để phối hợp giải quyết những nhiệm vụ đề ra. Các tổ công tác này có thể dùng để thay thế cho các ban chỉ đạo mà hiện nay, trong đó mỗi ban gồm đại diện các cơ quan liên quan thuộc Tỉnh nhưng hoạt động một cách hình thức.

- Tham vấn định kỳ và đột xuất giữa các cơ quan, tổ chức, tương tự như hình thức giao ban. Điều này cho phép xem xét, giải quyết trọn vẹn và toàn diện mọi vấn đề chứ không phải chỉ xem xét một vấn đề cụ thể dưới giác độ một chức năng quản lý, từ chức năng, nhiệm vụ của một cơ quan chuyên môn.

- Chia sẻ thông tin chuyên ngành. Mục đích của việc này là xây dựng được một hệ thống thông tin quản lý phục vụ công tác quản lý NSĐP, khắc phục tình trạng cơ quan quản lý không có đủ thông tin về tình hình thực hiện nghĩa vụ nộp ngân sách, tình hình sử dụng ngân sách và các nghĩa vụ liên quan tới thu-nộp ngân sách, sử dụng ngân sách của các chủ thể liên quan và hiệu quả hoạt động của họ. Yêu cầu đặt ra là hệ thống này phải tập hợp đầy đủ những thông tin cập nhật, đã được kiểm chứng liên quan tới các nội dung quản lý NSĐP, được khai thác một cách có hiệu quả, cung cấp kịp thời cho các cơ quan, tổ chức và cá nhân có nhu cầu sử dụng thông tin.

- Xây dựng cơ sở dữ liệu tích hợp về quản lý NSĐP của Thái Bình. Biện pháp này có liên quan mật thiết với giải pháp về chia sẻ thông tin phục vụ quản lý ngân sách địa phương như đã trình bày ở phần trên của mục này. Trước mắt, Tỉnh cần rà soát để có cái nhìn tổng thể về cơ sở dữ liệu của các cơ quan quản lý chức năng quản lý, theo dõi cả các đơn vị có nguồn thu cho ngân sách lẫn các địa chỉ chi ngân sách ở địa phương, sau đó mở rộng sang các ngành, các lĩnh vực khác.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội, Luật NSNN 2002, 2015;
2. Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015;
   HĐND tỉnh Thái Bình (2020), Nghị quyết số 04/2020/NQ-HĐND về việc điều tiết nguồn thu tiền sử dụng đất giữa các cấp ngân sách tỉnh Thái Bình;
3. HĐND tỉnh Thái Bình (2020), Nghị quyết số 30/2020/NQ-HĐND quy định cụ thể tỷ lệ hỗ trợ kinh phí từ tiền sử dụng đất điều tiết về ngân sách cấp tỉnh;
4. HĐND tỉnh Thái Bình (2021), Nghị quyết số 16/2021/NQ-HĐND phân cấp nguồn thu, tỷ lệ % phân chia nguồn thu tiền sử dụng đất giữa các cấp ngân sách ở địa phương giai đoạn 2022- 2025;
5. Chính phủ (2016), Nghị định số 163/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật NSNN;
6. Chính phủ (2017), Nghị định số 45/2017/NĐ-CP quy định chi tiết lập kế hoạch tài chính và kế hoạch tài chính- ngân sách nhà nước 3 năm;
   Cục Thống kê Thái Bình, Niên giám thống kê tỉnh Thái Bình các năm 2014 và 2021, NXB Thống kê Hà Nội.