Đặt vấn đề

Trong năm 2022, bất chấp những khó khăn mà nền kinh tế thế giới phải đối mặt, nền kinh tế Việt Nam phục hồi mạnh mẽ, đạt và vượt 14/15 chỉ tiêu kinh tế kế hoạch đặt ra, với tăng trưởng GDP 8,02% và thu ngân sách nhà nước (NSNN) tăng mạnh trở lại trong giai đoạn phục hồi sau đại dịch COVID-19. Dưới sự chỉ đạo của Chính phủ, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) đã tích cực triển khai nhiều giải pháp điều hành nền kinh tế, kết hợp linh hoạt và chặt chẽ chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ như tăng lãi suất điều hành, điều chỉnh biên độ tỷ giá...

Bên cạnh những kết quả đạt được của nền kinh tế, thị trường TPCP Việt Nam đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ NHNN điều hành chính sách tiền tệ, đóng vai trò then chốt trên thị trường trái phiếu (TTCP) nhằm đáp ứng 2 mục tiêu đó là kênh huy động vốn hiệu quả cho NSNN và là thị trường chuẩn cho thị trường tài chính.

Trong thời gian qua, thị trường TPCP Việt Nam đã từng bước phát triển và trở thành kênh huy động vốn trung và dài hạn quan trọng cho NSNN, gắn công tác phát hành TPCP với tái cơ cấu nợ Chính phủ thông qua việc tập trung phát hành các kỳ hạn dài và đa dạng hóa cơ sở nhà đầu tư...

Những giải pháp đã và đang triển khai đã tạo điều kiện thuận lợi để Việt Nam vượt qua đại dịch COVID-19 bên cạnh việc đảm bảo triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, Chính phủ về tiếp tục tái cơ cấu nền kinh tế, đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế, xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ trong bối cảnh hội nhập sâu rộng.

Thực trạng phát triển thị trường trái phiếu chính phủ thời gian qua

Thời gian qua, thị trường TPCP Việt Nam đã có bước phát triển đáng kể, đóng vai trò là kênh huy động vốn hiệu quả cho Chính phủ. Trong bối cảnh tốc độ giải ngân vốn đầu tư công trong nước còn chậm, thu NSNN tốt, tồn Ngân quỹ Nhà nước (NQNN) ở mức cao, Kho bạc Nhà nước (KBNN) đã chủ động tham mưu với Bộ Tài chính 3 giải pháp chính để triển khai công tác huy động vốn phục vụ cho mục tiêu phát triển thị trường TPCP Việt Nam đó là tổ chức phát hành TPCP phù hợp với tiến độ thu NSNN, giải ngân vốn đầu tư công, nhu cầu trả nợ gốc đến hạn của ngân sách trung ương (NSTW), tình hình NQNN và phù hợp với điều kiện thị trường; thực hiện đa dạng kỳ hạn TPCP, tập trung phát hành TPCP có kỳ hạn từ 10 năm trở lên để tiếp tục cơ cấu lại danh mục nợ TPCP theo hướng kéo dài kỳ hạn phát hành; phối hợp chặt chẽ với các đơn vị thuộc Bộ Tài chính để thường xuyên rà soát, đánh giá tình hình thu, chi NSNN và khả năng huy động vốn từ nguồn TPCP và nguồn NQNN tạm thời nhàn rỗi để xác định nhu cầu vay vốn của NSNN và trình Bộ điều chỉnh kế hoạch phát hành TPCP phù hợp.

Qua việc triển khai đồng bộ các giải pháp trên, công tác huy động vốn thông qua phát hành TPCP đã đảm bảo đáp ứng nhu cầu vốn của NSNN với chi phí hợp lý; góp phần quản lý nợ công an toàn, bền vững và hỗ trợ NHNN điều hành chính sách tiền tệ, kiểm soát lạm phát.

Năm 2022, lãi suất huy động TPCP có xu hướng tăng, song hoạt động huy động vốn qua thị trường TPCP vẫn ổn định, đảm bảo đáp ứng cân đối ngân sách, phù hợp tiến độ giải ngân vốn đầu tư công và không huy động thừa, là kênh huy động vốn hiệu quả cho NSNN. Cụ thể:

- Năm 2022, KBNN phát hành thành công qua đấu thầu tại Sở Giao dịch chứng khoán Hà Nội (HNX) với số lượng gọi thầu 158 đợt TPCP và tổng giá trị gọi thầu là 447.500 tỷ đồng, trong đó giá trị trúng thầu là 232.622 tỷ đồng, tổng giá trị phát hành TPCP đạt 99,9% kế hoạch phát hành năm điều chỉnh và đạt 53,7% kế hoạch phát hành năm trước điều chỉnh. Trong 3 tháng đầu năm 2023, KBNN phát hành thành công qua đấu thầu tại HNX với số lượng gọi thầu 34 đợt TPCP và tổng giá trị gọi thầu là 117.750 tỷ đồng, trong đó giá trị trúng thầu là 93.957 tỷ đồng.

- Tỷ trọng phát hành của các kỳ hạn trong năm 2022 có sự thay đổi đáng kể so với năm 2021. Kỳ hạn 5 năm và 7 năm không phát hành thành công trong khi kỳ hạn 10 năm và 15 năm lần lượt chiếm tỷ trọng 59,8% và 35,2% tổng giá trị phát hành. Kỳ hạn 20 năm và 30 năm chỉ chiếm khoảng 5% giá trị phát hành, chủ yếu do thị trường không thuận lợi để phát hành kỳ hạn 20 năm và 30 năm kể từ tháng 6/2022 do lãi suất tăng nhanh.

- Lãi suất phát hành TPCP tăng vọt kể từ khi NHNN tăng lãi suất điều hành thêm 1%/năm vào tháng 9/2022 trong bối cảnh lãi suất toàn cầu tăng "khủng" trong chu kỳ thắt chặt chính sách tiền tệ toàn cầu… Lãi suất phát hành kỳ hạn 20 và 30 năm giảm do 2 kỳ hạn này được phát hành vào đầu năm, khi môi trường lãi suất còn thấp. Lãi suất phát hành TPCP có xu hướng tăng trên hầu hết các kỳ hạn, với mức lãi suất bình quân năm 2022 là 3,41%/năm, 3 tháng đầu năm 2023 là 3,97%/năm.

- Tiếp tục duy trì kỳ hạn còn lại của danh mục nợ TPCP dài hơn so giai đoạn trước, phát hành TPCP với kỳ hạn từ 10 năm trở lên, kỳ hạn TPCP phát hành bình quân tính đến tháng 12/2022 là 12,67 năm, giảm 0,65 năm so với cùng kỳ năm 2021, bình quân giai đoạn 2016-2020 tương ứng là 12,2 năm.

- Tổng khối lượng giao dịch mua bán thông thường (Outright) năm 2022 giảm 41,8% so với cùng kỳ, trong đó trái phiếu kỳ hạn 10 năm và 15 năm được giao dịch nhiều nhất, chiếm lần lượt 43% và 34% tổng khối lượng giao dịch. Hoạt động giao dịch outright ảm đạm trong suốt năm 2022 với khối lượng giao dịch liên tục giảm, đặc biệt trong 6 tháng cuối năm, thanh khoản thị trường giảm mạnh do áp lực từ chi phí vốn tăng cao trong thời gian ngắn trong bối cảnh lãi suất toàn cầu điều chỉnh mạnh trong chu kỳ thắt chặt chính sách tiền tệ.

- Về khối lượng giao dịch Outright trung bình ngày giảm mạnh chỉ còn 4.351 tỷ đồng/ ngày (-36,5%) trong khi giao dịch Repo tăng nhẹ 1,8% lên 3.286 tỷ đồng/ngày. Về giao dịch Outright, phần lớn giao dịch được thực hiện ở kỳ hạn từ 7 năm đến 15 năm với lãi suất trong khoảng 2,78% -4,5% cho kỳ hạn từ 7 đến 10 năm và trong khoảng 2,43% - 4,4% cho kỳ hạn 10-15 năm.

- Về giao dịch Repo, kỳ hạn 2 tuần và 3 tuần là những kỳ hạn được giao dịch nhiều nhất với lãi suất trung bình khoảng 0,92%-8,2% cho kỳ hạn 2 tuần và 1,68%-7,8% cho kỳ hạn 3 tuần. Trái ngược với năm 2021, khối nhà đầu tư ngoại đã bán ròng 8.060 tỷ đồng TPCP trong năm 2022, nguyên nhân chính khiến khối ngoại bán ròng trong năm nay là chính sách xoay trục thắt chặt của Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (Fed) đã đẩy giá TPCP Mỹ tăng cao, bên cạnh đó là sự biến động tỷ giá USD/VND; trong đó loại kỳ hạn 2 năm, 7 năm và 10 năm được giao dịch nhiều nhất, tổng giá trị giao dịch Outright của nhà đầu tư nước ngoài chỉ chiếm 1,5% khối lượng giao dịch toàn thị trường.

- Lợi suất TPCP theo room giao dịch VBMA Outright tăng mạnh ở tất cả các kỳ hạn so với năm 2021. Đường cong lợi suất dịch chuyển mạnh lên trên trong 6 tháng cuối năm 2022 trước áp lực từ các yếu tố vĩ mô và xu hướng tăng lãi suất trên thị trường toàn cầu, đặc biệt, trong bối cảnh thắt chặt chính sách tiền tệ cân bằng, NHNN đã tăng mạnh lãi suất điều hành lên 2%/ năm trong tháng 9 và tháng 10/2022, lãi suất trúng thầu OMO cũng được điều chỉnh tăng từ 2,5%, mức duy trì khá lâu, sau đại dịch Covid-19, lên khoảng 6% vào cuối năm 2022.

- Lãi suất giao dịch repo theo room giao dịch Repo VBMA cũng tăng ở tất cả các kỳ hạn so với năm 2021, sự thiếu hụt thanh khoản thể hiện rõ khi lãi suất Repo cao hơn 2,5% ở tất cả các kỳ hạn ngắn (từ 2 tuần đến 1 tháng). Tương tự, trên thị trường TPCP sơ cấp, lãi suất trúng thầu của trái phiếu chính phủ năm 2022 đã giảm đáng kể so với năm 2021, chỉ đạt 18,4%. Lợi suất trúng thầu trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh của Ngân hàng Chính sách xã hội lần lượt ở mức 3,63% và 4,26% tại kỳ hạn 3 năm và 5 năm.

Bên cạnh đó, HNX phối hợp triển khai hoạt động nâng cấp hệ thống công nghệ hỗ trợ phát triển thị trường TPCP, bao gồm, nâng cấp hệ thống đấu thầu trái phiếu và hệ thống giao dịch mua lại có kỳ hạn công cụ nợ, dự kiến đi vào hoạt động trong tháng 1/2023. Trong đó, hệ thống đấu thầu trái phiếu được nâng cấp nền tảng công nghệ, sử dụng giao diện web thay cho windows form, bổ sung nghiệp vụ đấu thầu hoán đổi, mua lại cho phép tổ chức đấu thầu phát hành, mua lại, hoán đổi trái phiếu trên cùng một hệ thống. Hệ thống giao dịch mua lại có kỳ hạn công cụ nợ được nâng cấp hệ thống Repos KBNN đáp ứng yêu cầu Thông tư sửa đổi bổ sung Thông tư 107/2020/TT-BTC ngày 21/12/2020 của Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành hướng dẫn giao dịch mua lại TPCP từ nguồn ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi của KBNN.

Phát triển trường TPCP nhằm tăng cường công tác quản lý, kiểm soát chặt chẽ, tái cơ cấu nợ công theo hướng bền vững, Bộ Tài chính đã trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 460/QĐ-TTg ngày 14/4/2022 về chiến lược nợ công đến năm 2030; Quyết định số 448/QĐ-TTg ngày 12/4/2022 về Chương trình quản lý nợ công giai đoạn 2022-2024 và Kế hoạch vay, trả nợ công năm 2022; trình Chính phủ phê duyệt hạn mức bảo lãnh Chính phủ và hạn mức vay về cho vay lại năm 2022; đồng thời đã báo cáo Quốc hội về tình hình nợ công năm 2022 và dự kiến năm 2023. Trên cơ sở đó đã chủ động điều hành, tăng cường quản lý nợ công, nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh; giám sát chặt chẽ nợ chính quyền địa phương, đảm bảo các chỉ số nợ năm 2022 trong phạm vi Quốc hội quyết định.

Công tác trả nợ được thực hiện đầy đủ, đúng hạn theo cam kết. Đồng thời, sử dụng hiệu quả các giải pháp quản lý nợ bền vững, Chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hằng năm, quản lý chặt chẽ bảo lãnh Chính phủ và vay về cho vay lại; tăng cường giám sát, kiểm soát bội chi và vay nợ của ngân sách địa phương, qua đó, góp phần giảm nợ công.

Dự kiến đến cuối năm 2022, dư nợ công khoảng 43-44% GDP, dư nợ Chính phủ khoảng 40-41% GDP, dư nợ vay nước ngoài của quốc gia khoảng 40-41% GDP, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ khoảng 18-19% tổng thu NSNN; thấp hơn mức trần và ngưỡng cảnh báo được Quốc hội cho phép tại Nghị quyết số 23/2021/QH15 của Quốc hội.

Nghị quyết số 23/2021/QH15 quy định: (i) Trần nợ công hằng năm không quá 60% GDP; ngưỡng cảnh báo là 55% GDP; (ii) Trần nợ Chính phủ hằng năm không quá 50% GDP; ngưỡng cảnh báo là 45% GDP; (iii) Trần nợ nước ngoài của quốc gia hằng năm không quá 50% GDP; ngưỡng cảnh báo là 45% GDP; (iv) Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ không quá 25% tổng thu NSNN.

Trong những năm qua, mặc dù thị trường TPCP đã có những kết quả đáng kể nhưng xét trên phương diện tổng thể, thị trường TPCP còn bộc lộ những hạn chế cả về quy mô và phạm vi của thị trường vẫn còn nhỏ, tính thanh khoản chưa cao, cấu trúc thị trường chưa hoàn chỉnh, hệ thống nhà đầu tư và đặc biệt các định chế đầu tư dài hạn còn mỏng, các định chế tài chính trung gian và dịch vụ thị trường vẫn đang cần hoàn thiện, khuôn khổ pháp lý cần tiếp tục hoàn thiện theo hướng ngày càng công khai, minh bạch phù hợp với thông lệ quốc tế. TPCP chưa trở thành chuẩn mực cho các công cụ nợ khác.

Giải pháp phát triển thị trường trái phiếu chính phủ đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030

Nhằm phát triển thị trường TPCP một cách bền vững, từng bước tiếp cận với thông lệ, chuẩn mực thế giới; Huy động nguồn vốn NSNN cho cho đầu tư phát triển và chi trả nợ gốc, góp phần đảm bảo an sinh xã hội, ổn định tài chính quốc gia, kiềm chế lạm phát; Nâng cao chất lượng và đa dạng hóa các sản phẩm tạo nguồn hàng hóa có chất lượng trên thị trường TPCP nhằm mục tiêu tái cấu trúc và thúc đẩy sự phát triển TTCK và TTTC Việt Nam; Tập trung phát triển nhà đầu tư tổ chức và tăng cường thu hút các NĐTNN; Chủ động hội nhập thị trường quốc tế, từng bước tiếp cận với các chuẩn mực và thông lệ quốc tế..., Việt Nam cần chú trọng các nhóm giải pháp sau:

Một là, kiểm soát chặt chẽ bội chi NSNN, nợ công, các nghĩa vụ nợ dự phòng của NSNN, nợ công, nợ của chính quyền địa phương, đảm bảo an toàn tài chính quốc gia, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay:

Kiểm soát bội chi NSNN trong phạm vi Quốc hội quyết định và phấn đấu thấp hơn, qua đó giảm nợ công. Các khoản vay mới vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài chỉ sử dụng cho chi đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên. Bố trí thanh toán trả nợ gốc và lãi đầy đủ, đúng hạn. Kiểm soát chặt chẽ nợ công, đảm bảo các chỉ tiêu trong giới hạn an toàn nợ theo quy định; bám sát các Nghị quyết, chủ trương của Đảng, Quốc hội, Chính phủ về Kế hoạch tài chính quốc gia và vay, trả nợ công 5 năm, hàng năm. Các bộ, ngành, địa phương tăng cường phối hợp thực hiện kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc vay, sử dụng vốn vay, trả nợ, nhất là đối với các hiệp định vay mới, vay nước ngoài, vay có bảo lãnh của Chính phủ. Tiếp tục thực hiện các giải pháp cơ cấu lại danh mục nợ công theo hướng an toàn, bền vững.

Hai là, xây dựng môi trường kinh tế vĩ mô ổn định, minh bạch hóa các khoản đầu tư từ ngân sách:

Ổn định môi trường kinh tế vĩ mô là yêu cầu cấp thiết khách quan để phát triển thị trường TPCP, cải thiện mức xếp hạng tín nhiệm của Chính phủ, đủ điều kiện để đạt được tiêu chuẩn đầu tư của các nguồn quỹ lớn trên thế giới. Để tạo lập một môi trường kinh tế vĩ mô ổn định, cần có chính sách kinh tế, chính sách tài chính tiền tệ phù hợp trong từng giai đoạn phát triển của đất nước và xây dựng một khung pháp lý đầy đủ, đồng bộ đảm bảo thống nhất phát triển thị trường TPCP. Điều hành chính sách tài khóa chủ động, hạn chế mức thâm hụt ngân sách dưới 3,5% GDP giai đoạn 2021-2025, dưới 3% GDP giai đoạn 2026-2030. Xây dựng cơ chế điều hành lãi suất và tỷ giá hối đoái theo thị trường. Ổn định thị trường ngoại hối, thị trường tiền tệ, thị trường tài chính. Tăng mức dự trữ ngoại tệ quốc gia lên mức an toàn. Đẩy mạnh cải cách hành chính theo hướng minh bạch, công khai, tạo môi trường pháp lý bình đẳng cho các nhà đầu tư.

Ba là, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý phát triển thị trường TPCP:

Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về đầu tư của các nhà đầu tư chính trên thị trường, trong đó tập trung về khuôn khổ pháp lý cơ chế đầu tư của các tổ chức tín dụng (i) Sửa đổi Luật các tổ chức tín dụng theo hướng cho phép các tổ chức tín dụng được sử dụng một phần dự trữ bắt buộc bằng TPCP do TPCP là tài sản an toàn, có tính thanh khoản cao tương đương tiền; (ii) Sửa đổi quy định về hạch toán giao dịch Repos là giao dịch cho vay có tài sản đảm bảo của NHNN theo hướng coi giao dịch Repos là hai giao dịch mua bán có kỳ hạn đúng nghĩa, không phải cho vay có tài sản đảm bảo, khuyến khích các tổ chức tín dụng thực hiện Repos với các tổ chức tài chính phi ngân hàng, tăng cường hoạt động trên thị trường thứ cấp TPCP.

Bốn là, hoàn thiện cấu trúc thị trường trái phiếu Chính phủ:

Hoàn thiện và phát triển thị trường TPCP sơ cấp, gắn kết giữa công tác huy động vốn TPCP với điều hành NSNN và quản lý ngân quỹ; xác định cụ thể khối lượng huy động vốn hàng năm, công bố công khai lịch biểu, khối lượng, kỳ hạn phát hành trái phiếu chi tiết theo hàng quý để nhà đầu tư chủ động bố trí nguồn vốn tham gia; phát hành đều đặn, liên tục các kỳ hạn để đáp ứng nhu cầu nhà đầu tư; tiếp tục tái cơ cấu sản phẩm để tăng tính bền vững của danh mục nợ TPCP; phát triển các sản phẩm mới trên thị trường trái phiếu để đáp ứng nhu cầu của nhà đầu tư. Phát hành TPCP với tái cơ cấu nợ thông qua các nghiệp vụ mua lại, hoán đổi để vừa phát triển thị trường TPCP vừa cơ cấu lại nợ công theo hướng an toàn, bền vững. Phát triển đa dạng các sản phẩm, hàng hóa trên thị trường để đáp ứng nhu cầu của các nhà đầu tư; phát triển sản phẩm TPCP xanh để huy động vốn cho các dự án bảo vệ môi trường phục vụ phát triển kinh tế bền vững, phù hợp với xu hướng phát triển trên thế giới; Hoàn thiện và phát triển thị trường TPCP thứ cấp, cải tiến mô hình tổ chức thị trường và hệ thống giao dịch, rút ngắn hơn nữa quy trình từ khâu phát hành đến đăng ký, lưu ký, niêm yết, giao dịch và thanh toán trái phiếu phù hợp với định hướng phát triển công nghệ 4.0 để tăng thanh khoản trên thị trường thứ cấp. Vận hành hệ thống nhà tạo lập thị trường trên cả thị trường sơ cấp và thứ cấp theo thông lệ quốc tế để tăng thanh khoản của thị trường.

Năm là, phát hành và quản lý danh mục TPCP chủ động, hiệu quả; điều hành lãi suất phát hành TPCP phù hợp với nguyên tắc thị trường, định hướng điều hành chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ...

Tài liệu tham khảo:

1. Quyết định số 460/QĐ-TTg ngày 14/4/2022 về chiến lược nợ công đến năm 2030;
2. Quyết định số 448/QĐ-TTg ngày 12/4/2022 về Chương trình quản lý nợ công giai đoạn 2022-2024 và Kế hoạch vay, trả nợ công năm 2022;
3. Thông tư số 107/2020/TT-BTC ngày 21/12/2020 của Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành hướng dẫn giao dịch mua lại TPCP từ nguồn ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi của KBNN;
4. Báo cáo tổng kết thị trường TPCP năm 2022 của Bộ Tài chính;
5. Báo cáo tổng kết nhiệm vụ công tác năm 2022 và phương hướng năm 2023 của Bộ Tài chính;
6. Báo cáo tổng kết nhiệm vụ công tác năm 2022 và phương hướng năm 2023 của KBNN;
7. Luận án tiến sĩ, Lê Thị Ngọc, HVTC, 2020.