Bài học từ cơ chế bảo vệ hợp nhất trên thế giới

Cơ chế bảo vệ hợp nhất là một hệ thống trong đó một tổ chức duy nhất, thường là tổ chức bảo hiểm tiền gửi, thực hiện cả chức năng bảo vệ cả nhà đầu tư chứng khoán và/hoặc người sở hữu hợp đồng bảo hiểm, bên cạnh chức năng bảo vệ người gửi tiền vốn có, khi bị mất mát tiền gửi hoặc thiệt hại trong trường hợp tổ chức tài chính đổ vỡ Hiệp hội Bảo hiểm Tiền gửi quốc tế - IADI, Integrated Protection Schemes, 2015).

Khảo sát của Hiệp hội Bảo hiểm tiền gửi quốc tế (IADI, 2014) cho thấy, trong tổng số 61 hệ thống của các quốc gia tham gia khảo sát, có 17 hệ thống bảo vệ hợp nhất. Trong số những hệ thống bảo vệ hợp nhất, dạng thức phổ biến nhất là bảo vệ người gửi tiền và nhà đầu tư chứng khoán (12 hệ thống), tiếp theo là dạng thức bảo vệ người gửi tiền và người sở hữu hợp đồng bảo hiểm (3 hệ thống). Cuối cùng, có 2 hệ thống thực hiện chức năng bảo vệ cả ba đối tượng người gửi tiền, nhà đầu tư chứng khoán và người sở hữu hợp đồng bảo hiểm.

Kết quả khảo sát cũng cho thấy, năm 2011, Serbia thành lập cơ chế bảo vệ nhà đầu tư chứng khoán, trong khi Hy Lạp, Malaysia, Singapore, Indonesia và Hồng Kông đã áp dụng hoặc đang chuẩn bị có cơ chế bảo vệ người sở hữu hợp đồng bảo hiểm. Các nước khác như Jamaica, Kazakhstan và Nga đang nghiên cứu xây dựng các cơ chế bảo vệ hợp nhất hơn là chỉ đơn thuần bảo vệ người gửi tiền, tức là trang bị thêm chức năng cho tổ chức bảo hiểm tiền gửi hiện tại. Như vậy, có một xu hướng củng cố cơ chế bảo vệ người tiêu dùng dịch vụ tài chính thông qua cơ chế bảo vệ hợp nhất, phát triển dần từ cơ chế bảo vệ người gửi tiền ban đầu và bổ sung nhiệm vụ bảo vệ nhà đầu tư chứng khoán và/hoặc người sở hữu hợp đồng bảo hiểm.

Các hệ thống bảo vệ hợp nhất ra đời trong những hoàn cảnh khác nhau, do nhiều nguyên nhân khác nhau nhưng tổng kết lại có những trường hợp chủ yếu như sau:

- Ứng phó sau khủng hoảng tài chính: Chính phủ các nước như Australia và Hàn Quốc thành lập cơ chế bảo vệ hợp nhất để nhằm mục tiêu quản lý tốt hơn thị trường tài chính sau khủng hoảng.

- Tuân thủ quy định chung: các nước thuộc liên minh châu Âu (EU) thành lập cơ chế bảo vệ hợp nhất trên cơ sở tuân thủ quy định chung của liên minh (EU Directives) về thống nhất quản lý các hệ thống tài chính.

- Cải cách hệ thống luật pháp tài chính: Hàn Quốc, Anh và Québec (Canada) là những ví dụ điển hình cho việc thành lập cơ chế bảo vệ hợp nhất trong quá trình cải cách hệ thống quy định giám sát tài chính.

- Sửa đổi luật bảo hiểm tiền gửi hoặc tổ chức bảo hiểm tiền gửi được trao thêm quyền: Theo đó, tổ chức bảo hiểm tiền gửi được bổ sung chức năng bảo vệ nhà đầu tư chứng khoán và người sở hữu hợp đồng bảo hiểm.

Những đặc điểm chính của hệ thống bảo vệ hợp nhất hiện nay trên thế giới

Do mỗi quốc gia có những đặc thù riêng nên dạng thức tổ chức cơ chế bảo vệ hợp nhất cũng khác nhau ở mỗi quốc gia. Đó có thể là một cơ quan của chính phủ, một tổ chức của các hiệp hội ngân hàng tổ chức tài chính, một tổ chức tư nhân hoặc một tổ chức công hoạt động độc lập.

Về quan hệ với cơ quan giám sát, là một thành tố quan trọng của mạng an toàn tài chính, cơ cấu của hệ thống bảo vệ hợp nhất phải phù hợp với hệ thống giám sát. Cơ quan giám sát thường thực hiện chức năng giám sát trước khi xảy ra đổ vỡ, trong khi đó tổ chức bảo vệ người tiêu dùng tài chính thực hiện chức năng bảo vệ sau khi đổ vỡ. Do vậy, có thể nói cơ cấu tổ chức giám sát ảnh hưởng tới cơ cấu tổ chức bảo vệ. Cụ thể, nếu cơ chế bảo vệ là hợp nhất thì thường cơ chế giám sát cũng là hợp nhất.

Về hạn mức bảo vệ người tiêu dùng tài chính, thường là có sự phân biệt giữa các lĩnh vực gửi tiền, chứng khoán và hợp đồng bảo hiểm. Ngoại trừ trường hợp Hàn Quốc áp dụng một hạn mức 50 triệu won cho cả ba đối tượng người gửi tiền, nhà đầu tư chứng khoán và người sở hữu hợp đồng bảo hiểm, các nước khác đều áp dụng hạn mức khác nhau cho các sản phẩm tài chính khác nhau. Đa phần là hạn mức đối với người gửi tiền cao hơn đối với nhà đầu tư chứng khoán nhưng lại thấp hơn người có hợp đồng bảo hiểm. Hạn mức có thể là một giá trị tuyệt đối hoặc một giá trị % tổng số hợp đồng.

Về vấn đề cấp và quản lý vốn, điều kiện để hệ thống bảo vệ hợp nhất hoạt động hiệu quả là phải có đủ vốn. Có hai loại cấp vốn chủ yếu là cấp vốn trước và cấp vốn sau.

Khảo sát của Hiệp hội Bảo hiểm Tiền gửi quốc tế cho thấy cơ chế bảo vệ hợp nhất tại Québec (Canada), Đức, Hàn Quốc, Malaysia, Serbia, Singapore và Thụy Điển áp dụng cấp vốn trước. Trong khi đó Australia, Áo, Liechtenstein và Anh có cơ chế cấp vốn sau. Tuy nhiên, có một xu hướng chuyển sang cấp vốn trước trong số các quốc gia châu Âu kể từ khi xảy ra cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, tiêu biểu là Pháp và Hy Lạp hiện đang áp dụng cả hai cơ chế cấp vốn trước và sau.

Việc quản lý nguồn vốn của hệ thống bảo vệ hợp nhất cũng đặc biệt hơn. Hầu hết các quốc gia có cơ chế bảo vệ hợp nhất (trừ Hàn Quốc và Anh) đều khẳng định họ duy trì các nguồn vốn quỹ riêng biệt cho từng đối tượng được bảo vệ, không có sự luân chuyển vốn giữa các tài khoản vốn quỹ này. Ví dụ, họ không dùng nguồn vốn của quỹ bảo vệ người gửi tiền để xử lý các vấn đề của những nhà đầu tư chứng khoán hay những người sở hữu hợp đồng bảo hiểm.

Tuy nhiên, ở Hàn Quốc, mặc dù quỹ bảo hiểm có 3 tài khoản riêng biệt (tài khoản ngân hàng, tài khoản đầu tư tài chính và tài khoản bảo hiểm) được quản lý riêng rẽ nhưng nếu cần tài khoản này có thể vay mượn của tài khoản khác, hoặc tài sản/nợ của tài khoản này có thể được chuyển sang tài khoản khác.

Liechtenstein có cơ chế cấp vốn sau, tất cả các phí bảo hiểm và các khoản đóng góp đều được gộp chung vào một tài khoản. Nhìn chung, cơ chế cấp vốn dự phòng cũng khác nhau ở từng quốc gia nhưng tựu chung có thể do một cơ quan chính phủ cấp theo hạn mức tín dụng nhất định, và/hoặc vay mượn từ thị trường.

Về chức năng xử lý đổ vỡ, đa phần các hệ thống bảo vệ hợp nhất có mô hình chi trả đơn thuần, tuy nhiên, tại một số nước như Hàn Quốc và Malaysia, cơ chế bảo vệ hợp nhất có chức năng xử lý được quy định khá rộng, trong khi ở Anh và Pháp chức năng xử lý lại hạn chế hơn.

Hệ thống bảo vệ hợp nhất được đánh giá là đem lại nhiều lợi ích như nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống giám sát bảo vệ tài chính, từ đó tác động lớn hơn tới nhận thức của người tiêu dùng về việc họ được bảo vệ như thế nào. Bên cạnh đó, việc thực thi các chính sách cũng trở nên trôi chảy hơn, khả năng phòng ngừa và phản ứng với khủng hoảng cũng tốt hơn, tất cả đem lại lợi ích lớn từ tính kinh tế theo quy mô. Tuy nhiên, hệ thống này cũng không tránh được những bất cập liên quan đến vấn đề tổ chức, hoạt động và ra quyết định, bởi nó liên quan tới những lĩnh vực khác nhau có những đặc thù khác nhau.

Hiệp hội Bảo hiểm Tiền gửi quốc tế khuyến cáo để một hệ thống bảo vệ hợp nhất hoạt động hiệu quả, cần cân nhắc những yếu tố sau (Bộ các nguyên tắc phát triển hệ thống bảo hiểm tiền gửi hiệu quả, IADI, 2014):

- Về tổ chức: Phải đảm bảo tính độc lập của hệ thống bảo vệ hợp nhất với cơ quan giám sát và các cơ quan khác. Bên cạnh đó, hệ thống bảo vệ hợp nhất phải có chức năng nhiệm vụ rõ ràng và cơ cấu tổ chức hợp lý bởi đặc thù bảo vệ người tiêu dùng tài chính trong những lĩnh vực khác nhau.

- Hạn mức và phạm vi bảo vệ: Phải được áp dụng hợp lý trên cơ sở cân nhắc những đặc điểm khác nhau của các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm.

- Nguồn vốn: Phải có kế hoạch cấp vốn và dự phòng vốn đầy đủ bởi khối lượng xử lý của hệ thống bảo vệ hợp nhất sẽ lớn hơn rất nhiều so với một tổ chức bảo vệ riêng lẻ. Xu hướng hiện nay là cấp vốn trước khi đổ vỡ và từ nguồn thu phí các thành viên đóng góp trên cơ sở cân nhắc các mức phí phù hợp và quy mô quỹ mục tiêu. Cần tránh tối đa việc dùng tiền thuế của dân vào việc xử lý đổ vỡ.

- Chức năng xử lý: Khi trang bị chức năng xử lý cho cơ chế bảo vệ hợp nhất cần cân nhắc kỹ càng về khung pháp lý làm nền tảng và mối quan hệ với các thành viên khác của mạng an toàn tài chính. Lưu ý là càng thêm nhiều quyền và trách nhiệm thì cơ chế bảo vệ hợp nhất càng cần nhiều nguồn lực về tài chính và con người.

Hàm ý đối với Việt Nam

Tại Việt Nam hiện nay không có cơ chế bảo vệ hợp nhất cũng không có cơ chế giám sát hợp nhất. Bảo hiểm Tiền gửi Việt Nam chỉ thực hiện chức năng bảo vệ người gửi tiền. Nhà đầu tư chứng khoán và người sở hữu hợp đồng bảo hiểm không phải là đối tượng được bảo vệ theo quy định của Luật Bảo hiểm tiền gửi (2012).

Cơ chế quản lý giám sát đối với từng lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm cũng do các cơ quan khác nhau phụ trách. Cụ thể các ngân hàng (rộng hơn là các tổ chức tín dụng) chịu sự giám sát chủ yếu của Ngân hàng nhà nước, trong khi Cục quản lý, giám sát bảo hiểm (Bộ Tài chính) phụ trách lĩnh vực bảo hiểm, và Ủy ban chứng khoán nhà nước (cũng thuộc Bộ Tài chính) có chức năng trực tiếp quản lý, giám sát hoạt động chứng khoán và thị trường chứng khoán.

Trong quá khứ (1994-2000), bảo hiểm tiền gửi ban đầu là một lĩnh vực hoạt động của Tổng công ty bảo hiểm Việt Nam (Bảo Việt), lúc bấy giờ là tổng công ty nhà nước chuyên kinh doanh các sản phẩm bảo hiểm nhân thọ và phi nhân thọ. Bảo hiểm tiền gửi lúc đó là cơ chế tự nguyện đối với các tổ chức tín dụng, hoạt động bảo hiểm tiền gửi vì mục tiêu lợi nhuận và không có vai trò hỗ trợ tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi. Chính vì những hạn chế này mà bảo hiểm tiền gửi được tách ra thành một tổ chức riêng biệt phục vụ mục tiêu chính sách công là bảo vệ người gửi tiền.

Từ kinh nghiệm của các nước trên thế giới cho thấy một xu hướng về hệ thống bảo vệ hợp nhất, bao phủ những đối tượng chủ yếu cần bảo vệ ở các lĩnh vực chủ chốt là ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm. Bài viết mang tính gợi ý vấn đề cho Việt Nam có thể nghiên cứu tham khảo để xem xét cân nhắc thực hiện.

Tài liệu tham khảo:

1. Luật Kinh doanh bảo hiểm, Số 61/2010/QH12, 2010

2. Luật Chứng khoán ngày 29/6/2006; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Chứng khoán ngày 24/ 11/2010

3. Tài liệu nghiên cứu Cơ chế bảo vệ hợp nhất, Hiệp hội bảo hiểm tiền gửi quốc tế, IADI, tháng 3/2015.