Ngày 10/6/2013, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 899/QĐ-TTg phê duyệt Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững.

Trước bối cảnh phát triển kinh tế luôn biến động, có nhiều cơ hội, thách thức đan xen cả trong nước và hội nhập quốc tế, bài viết này đề xuất một số nội dung và giải pháp cần thiết, cấp bách, góp phần nghiên cứu tiếp tục đổi mới căn bản và đồng bộ về chiến lược, thể chế và tổ chức trong tái cơ cấu ngành nông nghiệp, nhằm tiếp tục thực hiện thắng lợi Nghị quyết 26-NQ/TW khóa X của Ban Chấp hành Trung ương và Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp đã được phê duyệt.

Thực tiễn và những hạn chế, tồn tại trong phát triển nông nghiệp của nước ta từ khi đổi mới đến nay

Chính sách đổi mới kinh tế sau Đại hội Đảng lần thứ VI, đã mở ra sự thay đổi cấu trúc kinh tế, thể chế và tổ chức nông nghiệp rất sâu sắc, với sự thừa nhận kinh tế hộ nông dân là đơn vị sản xuất cơ bản của nông nghiệp và phát triển quan hệ thị trường ở nông thôn. Chiến lược phát triển sản xuất lương thực, thực phẩm trên cơ sở khai thác tối đa tiềm năng sản xuất để phục vụ tiêu dùng trong nước và mở rộng xuất khẩu đã thúc đẩy nông nghiệp tăng trưởng liên tục và ổn định trong nhiều thập kỉ [1], giải quyết tốt an ninh lương thực, góp phần quan trọng trong xóa đói giảm nghèo, đưa Việt Nam trở thành nước xuất khẩu nông sản lớn trên thế giới [2]. Sản xuất nông nghiệp liên tục tăng trưởng và phát triển trong hơn 20 năm qua. Tuy nhiên, đà tăng trưởng đang chậm lại [3], còn nhiều hạn chế để trở thành một ngành có quản trị và công nghệ hiện đại, phát triển bền vững, có khả năng cạnh tranh cao và giá trị gia tăng cao.

Sự chuyển dịch cơ cấu trong nội bộ ngành nông nghiệp diễn ra chậm, ngành trồng trọt vẫn chiếm tỷ trọng lớn [4] và ít biến động trong hơn 5 năm qua. Tăng trưởng nông nghiệp chủ yếu dựa trên mở rộng diện tích sản xuất, sử dụng tài nguyên và sức lao động là chính, hàm lượng khoa học công nghệ còn thấp, ít do thị trường điều khiển, hiệu quả sản xuất không cao, kém bền vững về môi trường. Năng suất của lao động nông nghiệp còn rất thấp [5]. Tổn thất sau thu hoạch rất đáng kể và cao hơn nhiều nước trong khu vực. Trong giai đoạn 2006 - 2008, theo Ngân hàng Thế giới (WB), giá trị gia tăng/lao động nông nghiệp/năm của Việt Nam cũng thấp hơn nhiều nước trong khu vực, kể cả một số nước có nền kinh tế chậm phát triển hơn Việt Nam [6], do đó lợi nhuận của nông dân, nhất là sản xuất lúa gạo rất thấp, kém ổn định, có xu thế giảm trên một đơn vị sản phẩm.

Về tổ chức sản xuất, chưa hình thành được các vùng sản xuất lớn có quản trị hiện đại, gắn bó hữu cơ giữa quy hoạch nông nghiệp với quy hoạch công nghiệp chế biến, quy hoạch dịch vụ và chính sách hỗ trợ. Liên kết vùng trong sản xuất nông nghiệp giữa các tỉnh và trong từng tỉnh còn kém. Các tổ chức kinh tế hợp tác, các mô hình liên kết trong tổ chức sản xuất nông nghiệp chưa phát triển so với yêu cầu và còn kém hiệu quả. Liên kết nông dân và doanh nghiệp còn yếu, kém bền vững. Liên kết giữa nông nghiệp và công nghiệp, dịch vụ còn rất hạn chế cả về tổ chức không gian và chuỗi ngành hàng. Tổ chức kinh tế hợp tác của nông dân còn yếu chưa đủ sức làm cầu nối liên kết giữa nông dân với doanh nghiệp, do vậy tính chủ thể của nông dân trong sản xuất còn hạn chế.

Về thị trường, giá nông sản Việt Nam luôn thấp so với các nước khác do chất lượng sản phẩm kém, hầu như còn bán nông sản thô, tổ chức dịch vụ thương mại kém và không có thương hiệu. Việt Nam chưa có các chuỗi ngành hàng đủ mạnh có thể cạnh tranh về thương hiệu, vệ sinh an toàn thực phẩm và chất lượng [7].

 Việc duy trì an ninh lương thực gắn với giữ diện tích lớn sản xuất lúa gạo, chậm chuyển đổi cơ cấu cây trồng đã làm giảm tăng trưởng chung, vì một số đất đai, nguồn nước, lao động có thể được sử dụng đối với các cây trồng khác… để đạt hiệu suất và lợi nhuận cao hơn. Trong nhiều vùng, nông nghiệp không còn là sinh kế chủ yếu của hộ nghèo, nông dân ngày càng khó tham gia hiệu quả vào sản xuất nông nghiệp do chi phí đầu tư cao, không tiếp cận được tư liệu sản xuất, nhất là vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc; thu nhập của người nông dân hiện nay tuy đã tăng 2,8 lần so với 2008 nhưng còn thấp so với nhu cầu cuộc sống, cơ cấu thu nhập cũng không hợp lý [8].

 Sự phát triển và thành tựu của nông nghiệp trong thời gian qua còn phải trả giá đắt về suy thoái môi trường và sinh thái, tác động tiêu cực đến tính ổn định của chính các hệ thống sản xuất nông nghiệp. Hiệu quả sản xuất nhiều nơi đã giảm, thậm chí có nơi nguy cơ không còn khả năng sản xuất. Nền nông nghiệp hầu như không có quản trị về sinh thái và môi trường, nên ngày càng kém bền vững. Quy hoạch sản xuất nông nghiệp thiếu cụ thể, biến động nhiều, chưa thực sự tạo niềm tin cho chủ đầu tư.

Các thách thức, mâu thuẫn cần tập trung giải quyết trong quá trình tái cơ cấu nông nghiệp ở nước ta

Thách thức, mâu thuẫn giữa mục tiêu xây dựng đội ngũ nông dân hiện đại, chuyên nghiệp với thực trạng thu nhập thấp của lao động nông nghiệp hiện nay ngày càng rõ nét. Do việc làm trong nông nghiệp có thu nhập thấp, trong khi nhiều lao động có cơ hội việc làm khác tốt hơn từ công nghiệp, dịch vụ và xuất khẩu lao động, nên lao động trẻ không muốn làm nông nghiệp.

Số liệu thống kê cho thấy lao động ở nông thôn còn chiếm tỷ trọng lớn nhưng cơ cấu lao động đã có biến động mạnh, số đông ở độ tuổi trung niên và người già. Lao động ở lại nông thôn không chỉ làm kinh tế mà còn đảm nhận các chức năng xã hội như chăm sóc trẻ em, người ốm đau, người cao tuổi [9]. Thu nhập phi nông nghiệp chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong tổng thu nhập của hộ nông dân [10]. Như vậy, nếu nông nghiệp vẫn sản xuất quy mô nhỏ, thu nhập trên đơn vị sản phẩm giảm dần, thì thu nhập nông nghiệp ngày càng thấp so với việc làm khác, lao động nông thôn sẽ dịch chuyển ra ngoài khu vực nông nghiệp.

Thực trạng nông dân trả lại ruộng đất cho chính quyền địa phương, không canh tác bỏ ruộng hoang đã diễn ra từ năm 2005, trong thời gian gần đây xảy ra nhiều hơn ở các tỉnh vùng Đồng bằng sông Hồng và miền Trung [11]. Trong điều kiện đó, mục tiêu xây dựng đội ngũ nông dân chuyên nghiệp và hiện đại theo tinh thần Nghị quyết 26-NQ/TW về nông nghiệp, nông dân, nông thôn sẽ gặp nhiều khó khăn, trở ngại.

Thách thức, mâu thuẫn giữa yêu cầu phát triển nền nông nghiệp hiện đại quy mô lớn, cạnh tranh, giá trị gia tăng cao với thực trạng đất đai manh mún, chỉ phù hợp với sản xuất nông nghiệp quy mô nhỏ [12]. Giai đoạn đầu của đổi mới, chính sách đất đai phù hợp với lực lượng lao động và quản lí của hộ gia đình quy mô nhỏ, nên đã tạo nên sự đột phá về phát triển nông nghiệp. Đột phá lớn nhất của khoán 10, là chúng ta đã xác lập một quan hệ sản xuất mới phù hợp với trình độ của lực lượng sản xuất thấp lúc đó.

Nhưng hơn 20 năm qua, nhất là sau 5 năm thực hiện Nghị quyết "Tam nông", lực lượng sản xuất nông nghiệp đã lớn mạnh hơn, cả về quy mô và trình độ công nghệ, trình độ quản trị. Vai trò nông nghiệp và quan hệ thị trường có nhiều thay đổi, trong khi quan hệ sản xuất nông nghiệp nói chung và chính sách ruộng đất cho nông nghiệp ít được đổi mới từ khoán 10, dần trở thành lực cản đối với nhu cầu phát triển nông nghiệp quy mô lớn, hiện đại, cạnh tranh ở nhiều vùng trong cả nước. Quy mô đất canh tác nhỏ và manh mún, đã làm tăng chi phí cơ giới hóa nhất là khi người nông dân phải thuê dịch vụ nông nghiệp tư nhân trong các khâu canh tác.

Do đất sản xuất quy mô nhỏ, manh mún nên vùng sản xuất hàng hóa tập trung, kinh tế nông trại quy mô lớn rất khó hình thành và phát triển bền vững, chưa hình thành được nền kinh tế nông trại có quản trị chuyên nghiệp, kể cả ở những vùng có điều kiện phát triển. Vai trò, lợi thế của kinh tế quy mô lớn không được phát huy, chi phí sản xuất, chi phí quản lí chất lượng, chi phí giao dịch thương mại của ngành nông nghiệp cao hơn nhiều nước, thu nhập của nông dân thấp, khả năng cạnh tranh quốc tế rất hạn chế.

Thách thức, mâu thuẫn giữa nhu cầu cao về vốn đầu tư để hiện đại hóa nông nghiệp với hiệu quả đầu tư vào nông nghiệp còn thấp, rủi ro cao, chưa hấp dẫn. Rất khó thu hút vốn đầu tư ngoài ngân sách nhà nước và vốn FDI [13] vào sản xuất nông nghiệp, do những nguyên nhân chủ yếu sau: (1) Hiệu quả đầu tư thấp, rủi ro cao; (2) Đầu tư vào nông nghiệp kém an toàn do thời gian giao đất còn ngắn, quy hoạch sử dụng đất không ổn định và tính pháp lí thấp.

Các mục tiêu cần chú trọng khi tái cơ cấu nông nghiệp

Chú trọng mục tiêu tái cơ cấu nhằm xây dựng nền nông nghiệp hiện đại, hiệu quả, giá trị gia tăng cao, thân thiện với môi trường, sử dụng hiệu quả tài nguyên, liên kết chặt chẽ với chuỗi giá trị toàn cầu, tạo công ăn việc làm, tăng thu nhập của nông dân, đảm bảo an ninh lương thực - thực phẩm, ổn định xã hội.

 Mục tiêu tái cơ cấu còn nhằm tạo ra mối liên kết chặt chẽ, hiệu quả, hài hòa và hợp lí giữa công nghiệp, dịch vụ và nông nghiệp, giữa đô thị và nông thôn, giữa giai cấp công nhân và nông dân trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Tái cơ cấu cũng nhằm tạo ra sự thay đổi phù hợp về quan hệ sản xuất với sự phát triển của lực lượng sản xuất trong nông nghiệp, hoàn thiện vai trò của Nhà nước trong ngành nông nghiệp về đầu tư, phân bổ nguồn lực, quản lí đất đai, cung ứng dịch vụ công, quản trị chuỗi ngành hàng, thị trường … để nông dân và doanh nghiệp trở thành chủ thể và động lực trong đầu tư và phát triển sản xuất. 

Một số nội dung cần lưu ý khi thực hiện tái cơ cấu nông nghiệp

Thứ nhất, tái cơ cấu không gian sản xuất nông nghiệp

Trên mỗi vùng của đất nước, nông nghiệp có lợi thế và chức năng, vai trò kinh tế, xã hội, sinh thái môi trường khác nhau. Do vậy, cần thiết có nhiều mô hình sản xuất nông nghiệp phù hợp với từng vùng. Quá trình tái cơ cấu cần định hình rõ cơ chế, chính sách, chiến lược phát triển các mô hình sản xuất phù hợp theo vùng miền.

Khu vực phát triển ngành hàng nông nghiệp hiện đại, tập trung quy mô lớn: Đây là khu vực có quy mô sản xuất lớn và hiện đại, dùng những tiêu chuẩn hiện đại nhất về sản xuất, quản trị nông nghiệp để tạo ra giá trị gia tăng về kinh tế, có chuỗi thương mại mạnh được quản trị tốt, có thương hiệu, giá trị gia tăng cao.

Mô hình này có thể triển khai: (1) ở vùng đã đủ điều kiện cho phát triển nông nghiệp hiện đại như lao động nông nghiệp giảm nhiều, công nghiệp hóa (CNH) và đô thị hóa (ĐTH) mạnh, tỷ trọng nông nghiệp thấp như tỉnh Hải Dương, Hải Phòng, Hà Nội, Hưng Yên, Vĩnh Phúc, Bắc Ninh, TP. Hồ Chí Minh, Đồng Nai ...; (2) ở vùng dù chưa thực sự CNH và ĐTH chưa thực sự mạnh, nhưng nông nghiệp là thế mạnh có lợi thế so sánh cao, công nghiệp hóa nông nghiệp là động lực chính phát triển kinh tế địa phương, có những ngành hàng xuất khẩu quan trọng. Cần phát triển một bộ phận nông nghiệp thành ngành hiện đại tập trung quy mô lớn như cà phê, chè ... ở Tây Nguyên, lâm nghiệp và chè ở một số tỉnh Miền núi phía Bắc, bò sữa ở Sơn La, thủy sản và lúa gạo ở Đồng bằng sông Cửu Long …; (3) ở những vùng  sản xuất trồng trọt khó khăn, CNH và ĐTH thấp, nhưng lao động dồi dào, trình độ cao, thì cần phát triển nền nông nghiệp quy mô lớn, tập trung nhưng sử dụng ít đất đai, cần nhiều lao động trình độ cao như chăn nuôi quy mô lớn, nông nghiệp công nghệ cao. Các tỉnh miền Trung như Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị …, phù hợp với chiến lược này.

Tại những địa phương này, cần có quy hoạch những vùng sản xuất với cơ chế quản lí về đất đai khuyến khích quy mô lớn. Chính sách phát triển nông nghiệp tuân thủ quản trị hiện đại, hệ thống hạ tầng, quản lí sản xuất, quản lí vệ sinh an toàn thực phẩm theo chuẩn quốc tế cao nhất, sản phẩm nông sản đáp ứng yêu cầu của những nhà nhập khẩu lớn và khắt khe, cung ứng cho thị trường trong nước những sản phẩm cạnh tranh và vệ sinh an toàn thực phẩm cao. Đây là khu vực, mô hình tăng trưởng nông nghiệp dựa trên kinh tế quy mô, với bản chất là nông sản được sản xuất đồng loạt (standard) ít có tính đặc thù, cạnh tranh trên thị trường trên cơ sở giá bán, thương hiệu doanh nghiệp, sản xuất quy mô lớn đồng loạt, chi phí thấp. Ở vùng này, kinh tế hộ nông trại quy mô lớn đóng vai trò chủ đạo và liên kết chặt chẽ với doanh nghiệp thành chuỗi khép kín, chuyên môn hóa cao, quản trị minh bạch, có giám sát của Nhà nước và xã hội về tài chính và quản trị chất lượng.

Khu vực phát triển ngành hàng nông nghiệp sinh thái, tự nhiên: Tại các khu vực miền núi, ven biển, nông nghiệp đồng thời có chức năng kinh tế và chức năng sinh thái, cần xây dựng mô hình phát triển nông nghiệp theo hướng quản trị chặt chẽ về sinh thái, không đòi hỏi mức độ thâm canh cao. Có thể tổ chức sản xuất chăn nuôi thả ở vườn, rừng, nuôi ong gắn với rừng, nuôi thủy sản gắn với khu bảo tồn sinh thái, rừng nước lợ, trồng trọt theo mô hình nông lâm kết hợp ít thâm canh, trồng lúa hữu cơ…

Giá trị sinh thái chính là yếu tố quan trọng nhất tạo nên giá trị gia tăng của sản phẩm, tạo hình ảnh sản phẩm và thương hiệu làm cơ sở tăng trưởng nông nghiệp và tăng thu nhập của nông dân. Sản phẩm có nhãn mác sinh thái, sẽ có giá cao hơn sản phẩm thường, được các nước phát triển ưu đãi trong lưu thông, bù lại những hạn chế về quy mô sản xuất nhỏ hơn, ít thâm canh, năng suất thấp hơn. Mô hình này thuận lợi nhất là ở các vùng ven biển nuôi trồng thủy sản như đầm phá của Thừa Thiên Huế, ven biển phía nam như Cà Mau, Trà Vinh, Sóc Trăng, Kiên Giang, Quảng Ninh, Cát Bà của Hải Phòng …, hoặc các sản phẩm trồng trọt, chăn nuôi ở một số nơi của vùng miền núi phía Bắc, Tây Nguyên.

 Khu vực phát triển ngành hàng nông nghiệp chỉ dẫn địa lý: Những khu vực mà chất lượng sản phẩm nông sản có tính đặc thù xuất phát từ hệ sinh thái và văn hóa bản địa, có sự khác biệt rõ nét so với sản phẩm cùng loại từ địa phương khác, thì có thể quy hoạch phát triển vùng sản xuất chỉ dẫn địa lý [14]. Mô hình này có lợi thế cạnh tranh, nâng cao giá trị gia tăng và thu nhập của người sản xuất, doanh nghiệp dựa trên nhân tố đặc thù bản địa của sản phẩm. Mặt khác, sản phẩm đóng gói nhãn mác dùng chỉ dẫn địa lý có thuận lợi thương mại rất lớn thông qua những thỏa thuận bảo hộ chỉ dẫn địa lý, tên gọi xuất xứ song phương hoặc đa phương [15], đồng thời gắn kết với du lịch nông nghiệp sinh thái tạo giá trị tổng hợp cho địa phương.

Như kinh nghiệm các nước và Việt Nam, vùng sản xuất đặc sản thường gắn với sinh kế hộ nghèo, vùng dân tộc nên đây là một cách tiếp cận tốt để phát triển nông thôn các vùng khó khăn. Quy mô sản xuất có thể lớn, nhưng phần lớn là quy mô nhỏ, rất đa dạng về chất lượng sản phẩm và phải đảm bảo an toàn vệ sinh thực phẩm, tính đặc thù cao về chất lượng. Nhiều sản phẩm như rượu, thịt, sữa, lúa mì, chè, cà phê ... của nhiều nước đã áp dụng mô hình tổ chức sản xuất này với doanh số hàng trăm tỷ USD.

Khu vực phát triển ngành hàng nông nghiệp kết hợp an ninh, quốc phòng: Tại nhiều vùng biên giới, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc còn khó khăn, sản xuất nông nghiệp không chỉ với mục đích kinh tế mà còn để ổn định xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng. Cần nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức sản xuất nông nghiệp với sự hỗ trợ mạnh của Nhà nước về dịch vụ công theo cơ chế thị trường.

Cần hình thành cơ chế, chính sách về: (1) quy hoạch những khu vực đồng bào dân tộc rất khó khăn trong hội nhập kinh tế thị trường, nhất là ở các vùng Tây Nguyên, Tây Bắc, vùng hải đảo, biên giới; (2) xây dựng được các hệ thống sản xuất nông nghiệp, có thể kết hợp mô hình sản xuất sinh thái và chỉ dẫn địa lý nếu có điều kiện, với sự hỗ trợ mạnh của mạng lưới dịch vụ công; (3) xây dựng các chuỗi ngành hàng với sản phẩm từ vùng này được đưa ra thị trường; (4) ban hành cơ chế, chính sách, thể chế về mô hình sản xuất, tổ chức dân cư, trên cơ sở các cụm tái định cư đồng bộ cả tổ chức sản xuất nông nghiệp, chế biến, thương mại và tổ chức xã hội.

Thu nhập của khu vực này có thể từ bán sản phẩm nông nghiệp, tiền hỗ trợ của Chính phủ trong xóa đói, giảm nghèo, hỗ trợ bảo vệ rừng, du lịch văn hóa và tâm linh. Việc tổ chức mô hình sản xuất cần đa dạng, có thể doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp công ích, tổ chức cộng đồng trên cơ sở phối hợp chặt chẽ với Bộ Quốc phòng, Bộ Công an. Tại nhiều địa bàn, có thể các đồn biên phòng cũng tham gia cùng cộng đồng dân cư tổ chức sản xuất, tổ chức xã hội để đảm bảo quân bám dân, dựa vào dân để sản xuất và chiến đấu bảo vệ Tổ quốc.

Khu vực sản xuất nông hộ quy mô nhỏ: Đây là mô hình phổ biến hiện nay và vẫn sẽ tồn tại trong thời gian dài ở nhiều vùng, do sinh kế của người dân vẫn dựa chủ yếu vào sản xuất nông nghiệp. Mô hình sản xuất này sẽ dần thu hẹp phạm vi, địa bàn và số lượng nông dân tham gia không phải bằng giải pháp hành chính mà phải trên cơ sở thực thi các biện pháp kinh tế, tạo việc làm mới cho nông dân.

Để giúp cho hộ sản xuất quy mô nhỏ tham gia thị trường, tăng thu nhập, cần có một số giải pháp: (1) hình thành các chợ nông dân bán hàng trực tiếp trên các khu vực nhất định để có thêm thu nhập; (2) hỗ trợ phát triển chế biến quy mô nhỏ hộ gia đình, bán sản phẩm trực tiếp, hoặc hỗ trợ phân phối sản phẩm; (3) giúp hình thành các hợp tác xã (HTX), hiệp hội kết nối với thị trường đầu vào, đầu ra, quảng bá sản phẩm. Tại vùng này, Nhà nước cần có chính sách thu hút đầu tư công nghiệp, dịch vụ ở quy mô phù hợp, ưu tiên đào tạo đưa lao động đi xuất khẩu và vào các vùng công nghiệp, dịch vụ để tạo việc làm phi nông nghiệp, chủ động rút dần lao động ra khỏi nông nghiệp.

Khu vực tổ chức cụm liên kết sản xuất công, nông nghiệp và dịch vụ (Cluster): Nhà nước cần có quy hoạch tổng thể quốc gia, vùng, tỉnh về mạng lưới cụm công- nông nghiệp-dịch vụ phục vụ nông nghiệp. Đây chính là việc cụ thể hóa Nghị quyết 26-NQ/TW khóa X về mối quan hệ giữa công nghiệp và nông nghiệp, giữa đô thị và nông thôn. Căn cứ vào mạng lưới các kênh ngành hàng, quy hoạch các khu vực dự trữ và giao dịch hàng hóa, logistic, đóng gói, chế biến, thương mại, sàn giao dịch quốc tế [16].

Các nhà phân phối, doanh nghiệp nên được hỗ trợ về tín dụng, tiếp cận đất đai, quản trị doanh nghiệp. Phương thức đầu tư có thể theo mô hình hợp tác công tư PPP hoặc đầu tư trực tiếp FDI và các hình thức đầu tư xã hội khác để phát triển các kênh thương mại hàng hóa. Các điểm nút lớn của các kênh hàng lớn, có thể được quy hoạch phát triển thành các cụm công, nông nghiệp và dịch vụ để kết nối với các vùng sản xuất nông nghiệp trọng điểm.

Có thể áp dụng cụm công, nông nghiệp và dịch vụ với các ngành hàng lớn như lúa gạo, thủy sản, cà phê, chè, điều, thịt lợn, sữa … ở các vùng sản xuất lớn như Tây Nguyên, Đông Nam Bộ, Đồng bằng sông Cửu Long, Đồng bằng sông Hồng. Cũng cần hỗ trợ phát triển và nhân rộng các mô hình cụm chế biến thương mại nông sản truyền thống ở nhiều vùng, địa phương đang có hiện nay.

Thứ hai, tái cơ cấu chuỗi ngành hàng nông sản

Tái cơ cấu sản xuất sản phẩm nông lâm ngư: Cần có chính sách sử dụng linh hoạt đất trồng lúa trên cơ sở đảm bảo an ninh lương thực và chuyển đổi một số diện tích đất lúa sang trồng những cây khác phù hợp với điều kiện và lợi thế từng vùng (trồng cỏ nuôi bò sữa, ngô, đậu tương, thanh long, hoa, rau ...) nhưng không được làm thay đổi điều kiện cơ bản của đất lúa. Như vậy, cần chuyển đổi cơ cấu nông sản, ưu tiên tăng giá trị những cây trồng khác có lợi thế và giá trị gia tăng cao hơn như ngành chăn nuôi [17] bò sữa, rau, hoa, quả,… Mỗi vùng cần có quy hoạch ưu tiên sản phẩm lợi thế để thúc đẩy tái cơ cấu không chỉ về sản lượng mà về giá trị, thu nhập của người dân [18].

Tuy nhiên việc chuyển đổi này, nhất là khi hình thành mới những vùng có sản lượng lớn ngô, đậu tương, thanh long... cần chủ động quy hoạch và tổ chức sản xuất, chế biến, tiêu thụ, tránh cách làm tự phát mang tính phong trào.

Tái cơ cấu phân chia giá trị gia tăng trong ngành hàng: Cần có cơ chế, chính sách thúc đẩy các công đoạn giá trị gia tăng cao của các ngành nông, lâm, thủy sản trên lãnh thổ Việt Nam như chế biến, dịch vụ logistic, đóng gói, nhất là chế biến sâu thành thực phẩm và hàng sử dụng cuối cùng như đồ gia dụng, đồ dùng cho công nghiệp…

Trước hết cần ưu tiên đối với các ngành hàng mà Việt Nam có thế mạnh như cà phê, cao su, điều, ca cao, tiêu, thủy sản, chế biến sâu sản phẩm lâm sản, sữa, thịt… Kêu gọi đầu tư của doanh nghiệp nước ngoài cùng với doanh nghiệp Việt vì họ có thương hiệu và kênh phân phối, nhằm dịch chuyển chế biến, đóng gói, logistics của nước ngoài về Việt Nam. Hạn chế cấp phép dự án đầu tư nước ngoài không có chế biến đến sản phẩm cuối cùng trên lãnh thổ Việt Nam. Có chính sách ưu tiên về giao đất, thuế, tín dụng đối với các doanh nghiệp trong và ngoài nước có chế biến sâu đến sản phẩm cuối cùng. Với những ngành hàng nhỏ, đặc sản nên khuyến khích chế biến, đóng gói quy mô nhỏ ở các cụm công - nông nghiệp địa phương, hộ gia đình.

Cần thúc đẩy kêu gọi đầu tư trong và ngoài nước để hình thành cụm công nghiệp chế biến, dịch vụ cho các ngành hàng nông, lâm, thủy sản quốc tế trong điều kiện hội nhập, biến Việt Nam thành trung tâm chế biến và dịch vụ nông sản quốc tế.

Thứ ba, tái cơ cấu đối tượng tham gia sản xuất nông nghiệp

Trong tái cơ cấu nông nghiệp, cần chú ý tăng nhanh số lượng và chất lượng các tác nhân sau:

- Tăng số lượng và chất lượng các nông trại quy mô lớn có quản trị chuyên nghiệp và hiện đại. Ở những vùng CNH và ĐTH mạnh, lao động đã rút đáng kể ra khỏi nông nghiệp, Nhà nước từng bước cần có chính sách điều tiết hạn chế sản xuất quy mô nhỏ, khuyến khích tập trung và tích tụ ruộng đất theo quy định của Luật Đất đai sửa đổi thành trang trại quy mô lớn. Ban hành cơ chế, chính sách quản trị trang trại theo quy mô sản xuất[19], gắn với các tiêu chuẩn, chuẩn mực đòi hỏi trong thương mại quốc tế và quản lí tài nguyên, môi trường.

- Chính sách tái cơ cấu cần thúc đẩy sự phát triển các HTX sản xuất nông nghiệp kiểu mới, trên cơ sở liên kết của những nông dân cùng nghề nghiệp để tăng qui mô, ứng dụng khoa học công nghệ, cùng đầu tư, quản lý chất lượng sản phẩm, cung ứng sản phẩm ra thị trường, mua vật tư và dịch vụ đầu vào...

Những ngành hàng sản xuất qui mô lớn, xuất khẩu cần được ưu tiên phát triển các HTX chuyên ngành trong sản xuất, liên kết thương mại theo chuỗi, ví dụ như các HTX liên kết các trang trại chăn nuôi, cà phê, nuôi tôm, nuôi cá tra, trồng hoa, lúa gạo... Cần thúc đẩy vai trò của HTX trong kết nối với doanh nghiệp xây dựng chuỗi thương mại [20], củng cố các hiệp hội ngành hàng, trong đó HTX nông trại của nông dân về trồng cà phê, chè, cao su, mía đường, lúa gạo, nuôi bò sữa, nuôi lợn ..., cần có vai trò xứng đáng và quan trọng hơn, nhất là vùng sản xuất hàng hóa lớn.

Ở các vùng nông hộ sản xuất hàng hóa qui mô nhỏ, thúc đẩy phát triển các HTX dịch vụ tổng hợp. Ở vùng sản xuất tự cung tự cấp, nên phát triển các hình thức tổ chức cộng đồng. Với những HTX dịch vụ, cần thiết có chính sách hỗ trợ để trở thành tác nhân quan trọng trong cung ứng dịch vụ nông nghiệp, làm đầu mối đón nhận và triển khai dịch vụ công ở cộng đồng như khuyến nông, tín dụng, hỗ trợ marketing, quản lý chất lượng, kiểm soát bảo vệ thực vật, bảo vệ rừng, quản lý mặt nước... Có chính sách qui hoạch phát triển mạng lưới doanh nghiệp nông nghiệp, cụm liên kết sản xuất công, nông nghiệp trong các lĩnh vực, theo vùng miền để có thể làm cơ sở liên kết với nông dân, kết nối với bên ngoài, phát triển các hoạt động chế biến sâu, dịch vụ, logistics [21]...

Một số mô hình liên kết đã thành công như trong sản xuất sữa của Vinamilk ở Ba Vì, mía đường ở Lam Sơn, "cánh đồng mẫu lớn" sản xuất lúa gạo của Công ty cổ phẩn Bảo vệ thực vật An Giang, liên kết đầu tư trồng cao su ở 3 tỉnh phía Bắc.

Cần sớm tổ chức triển khai Quyết định số 62/2013/QĐ-TTg ngày 25/10/2013 của Thủ tướng Chính phủ về chính sách khuyến khích phát triển kinh tế hợp tác, liên kết sản xuất, gắn với tiêu thụ nông sản, xây dựng cánh đồng mẫu lớn (thay thế Quyết định 80/2002/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về liên kết "4 nhà"). Ưu tiên các liên kết đầu tư trong sản xuất và chế biến, thương mại; sản xuất theo cùng qui trình kỹ thuật chung để có sản phẩm đồng đều và cùng chất lượng; xây dựng kế hoạch chung toàn chuỗi ngành hàng; cùng quản trị thương hiệu; toàn chuỗi ngành hàng có cùng quản trị về truy suất nguồn gốc và chất lượng sản phẩm; chia sẻ rủi ro; chia sẻ giá trị gia tăng và lợi nhuận...

Các chính sách hỗ trợ nên thúc đẩy, ưu đãi sự hình thành và phát triển các yếu tố liên kết, để làm động lực cho liên kết giữa nông dân, giữa nông dân và doanh nghiệp [22]. Mục đích là tạo ra được sản phẩm rẻ hơn nhờ hiệu ứng của kinh tế qui mô, quản trị chất lượng sản phẩm tốt hơn nhờ hành động tập thể, tính cạnh tranh cao hơn, cung ứng ra thị trường sản phẩm có chất lượng đồng đều, ổn định và tin cậy.

Một số giải pháp cần quan tâm khi thực hiện tái cơ cấu nông nghiệp

Thứ nhất, cơ chế, chính sách đất đai

Cần tập trung và tích tụ đất đai có quy mô đủ lớn, ổn định lâu dài, phù hợp với các mô hình sản xuất khác nhau của từng vùng, hướng tới một nền nông nghiệp hiện đại. Triển khai các quy hoạch đất đai theo vùng. Nghiên cứu cơ chế, chính sách quy hoạch và quản lý quy hoạch đất theo 7 vùng kinh tế - xã hội hoặc 8 vùng sinh thái, đảm bảo có chiến lược phát triển theo vùng, khắc phục nhược điểm không gian kinh tế bị không gian hành chính chia cắt như hiện nay. Liên kết giữa các lĩnh vực khác như công nghiệp, dịch vụ với nông nghiệp và giữa các lĩnh vực nông nghiệp trong một vùng. Để thực hiện tái cơ cấu, cần tiếp tục hoàn thiện chính sách mới về đất đai:

- Ban hành cơ chế, chính sách làm rõ cơ sở pháp lý về hộ nông dân, nhất là hộ kinh tế nông trại quy mô lớn và quyền, lợi ích trong sử dụng đất, thu hồi đất, sử dụng quyền sử dụng đất trong thừa kế, vay vốn tín dụng, tham gia liên doanh, liên kết, đóng góp cổ phần.

- Qui hoạch đất đai nông nghiệp ổn định, đồng bộ với quy hoạch dịch vụ, tổ chức khoa học và công nghệ, thương mại, công nghiệp chế biến ... thành những cụm công - nông nghiệp.

 - Giao đất lâu dài cho nông dân, từ 50 năm đến 70 năm; ở các vùng nông nghiệp ổn định nên giao lâu dài.

- Cần quy hoạch quy mô lớn/hộ sản xuất, thúc đẩy mạnh mẽ tích tụ và tập trung ruộng đất để phát triển mô hình nông nghiệp hiện đại, tập trung quy mô lớn ở những vùng CNH và ĐTH mạnh, lao động đã rút đáng kể ra khỏi nông nghiệp. Nhà nước nên thử nghiệm quy hoạch vùng nông nghiệp hiện đại riêng biệt, có quy mô từ vài trăm đến hàng ngàn ha, để hình thành kinh tế nông trại có quy mô lớn, sản xuất và quản lý, thương mại hoàn toàn theo tiêu chuẩn hiện đại. Có các giải pháp thúc đẩy mạnh nông dân tự nguyện dồn điền đổi thửa, tích tụ và tập trung ruộng đất thành cánh đồng mẫu lớn. Thúc đẩy quá trình tập trung ruộng đất cùng với phát triển liên kết ngang giữa nông dân cũng như giữa nông dân và doanh nghiệp.

- Cần có quy định công nhận đơn vị sản xuất hộ nông dân, kinh tế nông trại, định nghĩa rõ và xác định ai là nông dân thì sẽ giao đất, không là nông dân thì Nhà nước có thể thu hồi và đền bù theo quy định của Luật Đất đai để giao đất cho nông dân là người trực tiếp và liên tục làm nông nghiệp, hạn chế việc có quyền sử dụng đất nhưng không trực tiếp sản xuất mà "phát canh thu tô", kể cả ở một số công ty nông, lâm nghiệp hiện nay.

Thứ hai, cơ chế, chính sách đầu tư cho nông nghiệp và hỗ trợ nông dân

- Hình thành các quĩ đầu tư cho nông nghiệp theo các định hướng ưu tiên trong tái cơ cấu nông nghiệp, các quĩ này có thể tài trợ các dự án, tín dụng đầu tư cho các địa phương, các doanh nghiệp và cả hộ nông dân trên cơ sở quy hoạch nông nghiệp được phê duyệt. Quĩ đầu tư nông nghiệp cần tách bạch giữa quản lí nhà nước và quản lí vốn đầu tư; cơ chế đầu tư được đấu thầu theo cơ chế thị trường, và có tính chất khuyến khích các hộ nông dân, doanh nghiệp tuân thủ các điều kiện sản xuất nông nghiệp hiện đại, theo quy hoạch ưu tiên của Nhà nước. Kêu gọi các nhà tài trợ quốc tế tài trợ vốn cho các quĩ này.

 - Đầu tư của doanh nghiệp trong nước cần được khuyến khích trên cơ sở phát triển chuỗi nông nghiệp hiện đại, gắn với nông dân, hình thành liên kết chuỗi giữa nông dân và doanh nghiệp, xây dựng quản trị bền vững toàn chuỗi về chất lượng, vệ sinh an toàn thực phẩm, logistics, thương hiệu …

 - Nghiên cứu áp dụng chính sách thuế thu nhập doanh nghiệp ưu đãi đối với các doanh nghiệp chế biến 100% nguyên liệu nông sản trong nước.

- Có chính sách cho vay vốn hình thành các nông trại hiện đại, trên cơ sở thế chấp đất đai và máy móc, trang thiết bị, hợp đồng của nông trại. Nghiên cứu thay đổi căn bản cách cho vay hiện nay, từ cho vay theo hình thức thế chấp tài sản với sổ đỏ quyền sử dụng đất là chủ yếu, sang cho vay theo hình thức thế chấp trang thiết bị sản xuất và dự án sản xuất kinh doanh.

 - Nghiên cứu thay thế dần cơ chế hỗ trợ gián tiếp thông qua doanh nghiệp hiện nay (như cơ chế mua gạo tạm trữ) sang chính sách hỗ trợ trực tiếp người nông dân theo một tỷ lệ phần trăm trên tổng chi phí đầu vào mỗi hộ nông dân đã bỏ ra.

- Nghiên cứu thực hiện mô hình “thị trường giá cả tương lai” đối với một số nông sản chủ yếu nhằm điều tiết rủi ro thị trường từ người sản xuất sang các công ty thương mại. 

 - Tiếp tục thực hiện thí điểm bảo hiểm trong nông nghiệp theo Quyết định 315/QĐ-TTg ngày 01/3/2011 của Thủ tướng Chính phủ; tổng kết, rút kinh nghiệm để triển khai chính thức bảo hiểm nông nghiệp trên diện rộng đối với các đối tượng, các ngành hàng, không chỉ đối với các hộ nông dân nghèo, cận nghèo.

 - Nghiên cứu bổ sung, sửa đổi chính sách hỗ trợ nhằm giảm thiểu tổn thất sau thu hoạch đối với nông sản, thủy sản.

Thứ ba, cơ chế, chính sách phát triển chuỗi ngành hàng nông sản

- Có cơ chế, chính sách khuyến khích doanh nghiệp Việt phân phối trực tiếp ở các chuỗi siêu thị quốc tế, đa dạng sản phẩm, đa dạng thị trường, thúc đẩy đầu tư ở phân khúc giá trị cao, chất lượng tốt, hạn chế xuất khẩu thô. Với thị trường trong nước, tăng cường quản lí thị trường theo hướng minh bạch chất lượng theo truy suất nguồn gốc, sở hữu trí tuệ.

- Hình thành các bộ khung cơ chế, chính sách khép kín từ sản xuất đến thị trường cho từng nhóm ngành hàng, gắn với từng vùng, từng thị trường và đối tượng sản xuất để hỗ trợ phát triển các chuỗi giá trị đa dạng (chuỗi sản phẩm bình dân; chuỗi sản phẩm cao cấp; chuỗi sản phẩm sinh thái; chuỗi sản phẩm thương mại công bằng; chuỗi sản phẩm gắn với chỉ dẫn địa lí và đặc sản; chuỗi gắn với phát triển bền vững…). Hình thành chuỗi ngành hàng chiến lược có dư địa thị trường, có liên kết quốc tế mạnh, có thương hiệu toàn cầu, có vị thế ở một số thị trường mục tiêu, có ảnh hưởng kinh tế và xã hội lớn...

 - Cơ chế, chính sách nhằm tái cơ cấu về giá trị gia tăng toàn chuỗi theo hướng tăng phần trên lãnh thổ Việt Nam, phần của nông dân, phần do khoa học công nghệ, phần thương hiệu, nâng cao chất lượng, quản trị tốt…

 - Cơ chế, chính sách nhằm minh bạch hóa, kiểm soát giao dịch toàn bộ chất lượng, giá cả các chuỗi vật tư nông nghiệp đầu vào như phân bón, thức ăn giá súc [23], thương mại sản phẩm nông nghiệp sản xuất trong nước và nhập khẩu như sữa, thịt, gạo…, để làm cơ sở điều phối giá trị gia tăng, thuế, quản trị chất lượng theo truy suất nguồn gốc, bảo hiểm nông nghiệp.

- Đổi mới cơ chế điều hành xuất nhập khẩu, theo hướng minh bạch, bình đẳng, có quản trị tốt theo chuỗi ngành hàng nông sản, xác định rõ vai trò Nhà nước trung ương, địa phương và các tổ chức nghề nghiệp của doanh nghiệp và của nông dân. Kiện toàn các hiệp hội ngành hàng (cà phê, ca cao, lúa gạo, chè, điều…), thành các hội nghề nghiệp thực sự có vai trò xứng đáng của nông dân, trong điều hành xuất nhập khẩu.

 - Đối với lúa gạo: thể chế và chính sách nên tập trung nâng cấp chuỗi giá trị lúa gạo vùng chuyên canh với sự tham gia của nông dân và các chính sách hỗ trợ các tác nhân trong chuỗi giá trị từ sản xuất đến kinh doanh, xuất khẩu gạo. Mô hình "cánh đồng mẫu lớn" hiện nay cần được tháo gỡ khó khăn ở khâu liên kết nông dân (hợp tác xã, tổ hợp tác). Cần bổ sung điều kiện đối với doanh nghiệp xuất khẩu gạo phải có sự liên kết với nông dân bằng hợp đồng nông sản. Cần có quy hoạch tổng thể ngành gạo với 2 mục tiêu chính sách khác nhau nhưng bổ sung cho nhau, bao gồm sản xuất hàng hóa qui mô lớn và sản xuất qui mô nhỏ để tự tiêu thụ hoặc để bán trong cộng đồng địa phương. Nghiên cứu thay thế hoặc bổ sung hợp đồng kinh tế bằng hợp đồng đầu tư giữa Chính phủ với các quốc gia chuyên nhập lúa gạo, góp phần nâng cao vị thế của Việt Nam, gắn chặt nhà nhập khẩu với vùng sản xuất, rút ngắn khâu trung gian, nâng cao giá bán cho người sản xuất.

Thứ tư, cơ chế, chính sách đổi mới toàn diện hệ thống quản lý, dịch vụ công cho nông nghiệp

Rà soát, hoàn thiện hệ thống quản lý nhà nước trong nông nghiệp từ Trung ương đến địa phương trên cơ sở phân công, phân cấp phù hợp và phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm người đứng đầu. Đảm bảo minh bạch hóa, kiểm soát chặt chẽ chất lượng và giá cả các vật tư nông nghiệp đầu vào, quản trị dịch hại và vệ sinh an toàn thực phẩm.

Hệ thống dịch vụ công cho nông nghiệp cần thay đổi căn bản chức năng, nội dung từ vai trò cung ứng dịch vụ là chính, sang chức năng dự báo, điều phối, quản lí, giám sát, đánh giá, hỗ trợ các hoạt động sản xuất nông nghiệp, thị trường, quản lí chất lượng, dịch vụ pháp lí, cạnh tranh thương mại… Dịch vụ công nên phát triển trở thành thị trường dịch vụ. Các cơ quan dịch vụ công cho nông nghiệp chỉ nên cung ứng dịch vụ công ở những nơi và các phạm vi, lĩnh vực mà thị trường không đáp ứng được, những lĩnh vực mang tính chất chủ đạo. Các phạm vi còn lại nên để tư nhân và tổ chức nghề nghiệp cung ứng. Ngân sách dịch vụ công, cần thiết và có thể đấu thầu tự do, công khai.

Với động lực kinh tế hộ, ngành nông nghiệp Việt Nam  đã có bước phát triển vượt bậc, đảm bảo được an ninh lương thực, phát triển theo chiều rộng thông qua tăng vụ, tăng diện tích và sản lượng. Tăng cường ứng dụng tiến bộ khoa học công nghệ và tổ chức lại sản xuất nông nghiệp bằng các hình thức hợp tác, tổ chức liên kết, hình thành các hiệp hội, phát triển tổ hợp tác, hợp tác xã, có sự tham gia sâu rộng của các doanh nghiệp sẽ là động lực mới để nông nghiệp nước ta nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững trong giai đoạn tới.