Quy trình và nội dung thẩm định cho vay lại vốn ODA

Đối với dự án ODA theo hình thức tổ chức tín dụng (TCTD) không chịu rủi ro tín dụng (RRTD), thẩm định duyệt vay có thể do Chính phủ trực tiếp thực hiện (thông qua Hội đồng thẩm định liên ngành) hoặc giao cho TCTD cho vay lại thực hiện.

Trên cơ sở kết quả thẩm định, Chính phủ ban hành quyết định phê duyệt hoặc từ chối cho vay lại và ký kết hoặc không ký kết khoản vay ODA nước ngoài. Đối với hình thức TCTD chịu RRTD, TCTD trực tiếp thực hiện thẩm định duyệt vay, báo cáo kết quả thẩm định với Bộ Tài chính trước khi ký kết thỏa thuận cho vay lại với Bộ Tài chính.

Quy trình thẩm định cho vay lại

Nghị định số 97/2018/NĐ-CP, ngày 30/06/2018 của Chính phủ quy định các bước trong quy trình thẩm định cho vay lại vốn ODA thực hiện thông qua ủy quyền các TCTD, theo Hình 1:

Hồ sơ thẩm định cho vay lại vốn ODA

Dự án ODA là những dự án lớn, trọng điểm nhằm phát triển kinh tế - xã hội, thúc đẩy tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế ảnh hưởng quan trọng đến chiến lược phát triển của quốc gia. Hồ sơ thẩm định duyệt vay bao gồm: (i) Quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư; (ii) Báo cáo nghiên cứu khả thi kèm theo quyết định đầu tư dự án; Phương án sử dụng vốn vay và trả nợ; phương án bố trí vốn chủ sở hữu, vốn đối ứng; phương án bảo đảm tiền vay (BĐTV); phương án quản lý, xử lý tài sản BĐTV; hồ sơ thuyết minh doanh thu – chi phí dự án; (iii) Báo cáo tài chính, báo cáo tình hình vay nợ, dư nợ của chủ dự án.

Nội dung thẩm định cho vay lại vốn ODA

Thứ nhất, thẩm định tư cách pháp nhân của chủ đầu tư. Các quốc gia đều quy định các điều kiện cụ thể để được vay lại vốn ODA tại các TCTD. Các quy định này bao gồm thời gian hoạt động, tình hình tài chính của các tổ chức thuộc các thành phần kinh tế để đánh giá năng lực thực hiện dự án, kinh nghiệm của chủ đầu tư nhằm đảm bảo tính khả thi của dự án và khả năng trả nợ của chủ đầu tư.

Thứ hai, thẩm định hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án ODA. Đây là nội dung cốt lõi của thẩm định duyệt vay, nhằm đánh giá những đóng góp của dự án đối với nền kinh tế. Thẩm định hiệu quả của dự án ODA bao gồm: (1) Đánh giá thị trường các yếu tố đầu vào cho hoạt động sản xuất và sản phẩm đầu ra của dự án; (2) Phân tích, đánh giá các yếu tố ảnh hưởng tới hiệu quả của dự án; (3) Thẩm định về tổng mức đầu tư và các yếu tố đảm bảo đủ vốn đầu tư; (4) Xác định, đo lường các chỉ tiêu hiệu quả, lượng hóa và định giá kinh tế các chỉ tiêu lợi ích và hao phí xã hội; (5) Phân tích độ nhạy của dự án ODA.

Thứ ba, thẩm định hiệu quả tài chính và khả năng trả nợ của dự án ODA. Đây là những nội dung, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng của nguồn vốn ODA cho vay lại. Thông lệ quốc tế quy định, việc đánh giá hiệu quả tài chính và khả năng trả nợ được căn cứ trên dòng tiền và được tính toán trên cơ sở quan điểm tổng mức đầu tư dự án ODA. Thẩm định khả năng trả nợ là việc xác định nguồn trả nợ và đánh giá tính khả thi của nguồn trả nợ. Nguồn thu của dự án để trả nợ được xem xét dựa trên khấu hao, lợi nhuận và các nguồn khác.

Thứ tư, thẩm định mức độ rủi ro và biện pháp phòng ngừa rủi ro cho vay lại vốn ODA. Các biện pháp phòng ngừa rủi ro cho vay lại vốn ODA thường được áp dụng bao gồm: (1) Trích lập dự phòng rủi ro cho vay lại, theo đó Chính phủ và TCTD lập dự phòng theo một tỷ lệ nhất định để có nguồn bù đắp khi tổn thất xảy ra; (2) Phương án bảo đảm tiền vay (BĐTV) bằng tài sản là biện pháp thu hồi nợ thứ hai trong trường hợp dự án ODA không có khả năng trả nợ đúng hạn.

Thứ năm, thẩm định tài sản BĐTV. Đối với hoạt động cho vay lại vốn ODA tại các TCTD thì BĐTV bằng tài sản là biện pháp hữu hiệu để thu hồi nợ vay trường hợp chủ dự án không thực hiện nghĩa vụ trả nợ do các nguyên nhân khách quan và chủ quan. Việc xác định giá trị tài sản BĐTV tối thiểu so với giá trị gốc của nguồn vốn ODA vay lại tùy thuộc vào chính sách tín dụng đối với vốn ODA của từng quốc gia trong các thời kỳ khác nhau. Sankar (2013) cho rằng, đối với biện pháp BĐTV của hoạt động cho vay lại vốn ODA, cần định giá tài sản BĐTV tại các tổ chức thẩm định giá độc lập, trị giá tài sản BĐTV ít nhất phải bằng trị giá gốc của khoản vay và phải được đánh giá lại định kỳ (JICA, 2013).

Thực trạng thẩm định cho vay lại vốn ODA tại các tổ chức tín dụng

Đối với các dự án trọng điểm quốc gia, Chính phủ thành lập Hội đồng thẩm định liên ngành để thực hiện thẩm định và chỉ định TCTD cho vay lại vốn ODA. Trên cơ sở hồ sơ vay vốn, TCTD tổ chức thẩm định về dự án đầu tư, chủ đầu tư, giới hạn tín dụng, hiệu quả của dự án, phương án trả nợ, tài sản BĐTV. Kết quả thẩm định là cơ sở để TCTD ra quyết định cho vay lại vốn ODA. Cụ thể:

Thứ nhất, nội dung thẩm định cho vay lại, bao gồm: (1) Tư cách pháp nhân của chủ đầu tư, đáp ứng các điều kiện được vay lại; (2) Năng lực tài chính, tình hình nợ của chủ đầu tư; (3) Tính khả thi của phương án sử dụng vốn vay và trả nợ, phương án bảo đảm tiền vay; (4) Mức độ rủi ro, tính khả thi của biện pháp phòng ngừa, quản lý rủi ro trong phương án trả nợ của chủ đầu tư.

Đối với các dự án ODA cho vay theo chỉ định của Chính phủ, TCTD thường không trực tiếp thực hiện thẩm định duyệt vay mà chỉ tham gia đóng góp ý kiến với Bộ Tài chính về khả năng trả nợ của dự án.

Đối với các dự án ODA vay lại theo hình thức TCTD chịu rủi ro tín dụng. TCTD trực tiếp thực hiện thẩm định duyệt vay và ra quyết định cho vay lại vốn ODA. Điều kiện được vay vốn là các doanh nghiệp có dự án thuộc đối tượng vay vốn theo các chương trình, hạn mức tín dụng vay vốn nước ngoài được Chính phủ duyệt; Đủ năng lực thực hiện dự án, đảm bảo khả năng trả nợ; Thực hiện đủ thủ tục đầu tư theo quy định; Không có nợ quá hạn tại các tổ chức tài chính, tín dụng; Vốn chủ sở hữu tham gia dự án tối thiểu 20% tổng mức vốn đầu tư của dự án; Thực hiện BĐTV và các điều kiện khác do nhà tài trợ quy định tại thỏa thuận vay.

Thứ hai, hiện nay, các TCTD chủ yếu sử dụng phương pháp thẩm định truyền thống. Tập trung vào chủ yếu các nội dung như: Tính khả thi, hiệu quả tài chính, phương án trả nợ của dự án đầu tư; Năng lực tài chính, khả năng hoàn trả vốn vay của doanh nghiệp; xếp hạng tín dụng của Bên vay lại; Tài sản BĐTV; năng lực thực hiện dự án, năng lực tài chính, kinh nghiệm của chủ đầu tư; thị trường các yếu tố đầu vào cho sản xuất và sản phẩm đầu ra của dự án, các nhân tố ảnh hưởng đến phương án tài chính, phương án trả nợ vốn vay; hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án; các yếu tố rủi ro và độ nhạy của dự án…

Thứ ba, thẩm định phương án bảo đảm tiền vay. Theo quy định hiện hành, trị giá tài sản BĐTV tối thiểu bằng 120% trị giá gốc của khoản vay lại. TCTD thường quy định tài sản của bên vay lại sử dụng để BĐTV là tài sản được hình thành từ vốn ODA vay lại. Đối với các dự án mà tài sản hình thành từ vốn vay không đáp ứng đủ điều kiện để BĐTV thì chủ đầu tư sử dụng bổ sung hoặc thay thế bằng biện pháp BĐTV khác, bao gồm: BĐTV bằng cầm cố tài sản của chủ đầu tư hoặc của bên thứ ba; BĐTV bằng thế chấp tài sản của chủ đầu tư hoặc của bên thứ ba; BĐTV bằng bảo lãnh của bên thứ ba. Những quy định về BĐTV của TCTD, một mặt nhằm nâng cao ý thức trách nhiệm của chủ đầu tư trong việc thực hiện và khai thác các tài sản hình thành từ vốn vay một cách hiệu quả để trả nợ cho TCTD, mặt khác tạo cơ sở để TCTD có thể thu hồi nợ thứ hai trong trường hợp chủ đầu tư không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ trả nợ hoặc vi phạm các cam kết của hợp đồng.

Một số giải pháp hoàn thiện công tác thẩm định cho vay lại vốn ODA

Trong cho vay lại vốn ODA, thẩm định duyệt vay là khâu rất quan trọng trong toàn bộ quy trình tín dụng. Do vậy, các TCTD cần nâng cao chất lượng thẩm định cho vay lại vốn ODA trên cơ sở tổ chức lại bộ máy, hoàn thiện quy trình và nội dung thẩm định, gồm:

Thứ nhất, tổ chức và quy trình thẩm định dự án ODA. Để đảm bảo tính khách quan của kết quả thẩm định, TCTD cần phân định rõ nhiệm vụ thẩm định dự án ODA, yêu cầu bộ phận này phải độc lập với bộ phận tiếp nhận hồ hơ, quản lý cho vay lại và quản lý rủi ro cho vay lại ODA. Bộ phận này trực thuộc ban thẩm định chứ không phải ở cả ở cả hai bộ phận là tín dụng và thẩm định như hiện nay. Quy định mỗi cán bộ thẩm định sẽ chịu trách nhiệm thẩm định một nội dung nhất định để đảm bảo thông tin thu thập và cập nhật trên từng lĩnh vực và có thể tư vấn cho dự án khi cần thiết.

Thực hiện quy trình thẩm định hai giai đoạn, bao gồm: thẩm định sơ bộ về chủ đầu tư và thẩm định kỹ lưỡng về phương án tài chính, phương án trả nợ vốn vay của dự án. Ở giai đoạn thẩm định sơ bộ, TCTD cần xem xét, đánh giá khả năng cân đối vốn để giải ngân cho dự án, đảm bảo đáp ứng nhu cầu vốn của dự án theo đúng tiến độ đầu tư. Kết quả thẩm định sơ bộ là cơ sở để TCTD đưa ra các phán quyết về mức vốn và thời hạn cho vay lại ở giai đoạn hai của quy trình thẩm định.

Thứ hai, hoàn thiện các nội dung thẩm định duyệt vay để thẩm định hiệu quả tài chính, khả năng trả nợ và hiệu quả của dự án ODA cần chú trọng các nội dung sau:

Một là, hoàn thiện nội dung thẩm định hiệu quả tài chính và khả năng trả nợ của dự án theo hướng phù hợp với thông lệ quốc tế. Hiệu quả tài chính và khả năng trả nợ của dự án là hai nội dung thẩm định quan trọng, vì kết quả thẩm định hai nội dung này ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng khoản ODA cho vay lại. Hoạt động cho vay lại ODA chỉ có thể hiệu quả và bền vững khi các khoản vay được hoàn trả đầy đủ, đúng hạn cả gốc và lãi, quan trọng hơn là số nợ đó được hoàn trả bằng chính các nguồn từ dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại.

Hai là, hoàn thiện nội dung thẩm định hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án. Đây là nội dung thẩm định quan trọng đối với TCTD để đánh giá dự án ODA một cách toàn diện. Trên cơ sở các đóng góp của dự án đối với nền kinh tế đã được chủ đầu tư liệt kê trong hồ sơ dự án, cần tính toán các lợi ích và hao phí xã hội của dự án. Việc thẩm định cần lưu ý một số nội dung quan trọng sau: Xác định và lượng hóa các chỉ tiêu lợi ích và hao phí xã hội. Trên cơ sở xác lập hệ thống tiếp cận dự án (theo ngành, địa phương hoặc toàn bộ nền kinh tế) để xác định các yếu tố đầu vào và đầu ra của dự án; Tập hợp các đầu vào và đầu ra có tính gia tăng hay không gia tăng đối với xã hội khi có so với khi không có dự án; Loại bỏ các hạng mục chuyển giao là các khoản thanh toán được thực hiện giữa chủ thể thực hiện dự án với các tổ chức khác trong nền kinh tế mà không làm thay đổi giá trị tài sản của nền kinh tế; Định giá kinh tế các chỉ tiêu lợi ích và hao phí xã hội của dự án...

Thứ ba, đánh giá rủi ro của dự án bằng các phương pháp hiện đại. Dự án sử dụng vốn ODA cho vay lại là những dự án có quy mô lớn, thời gian thực hiện dài, đáp ứng mục tiêu hiệu quả kinh tế - xã hội và có khả năng hoàn vốn nên tiềm ẩn rất nhiều rủi ro. Khi TCTD thẩm định hiệu quả tài chính và khả năng trả nợ của dự án thì các kết quả trên chỉ đúng trong trường hợp dự án không gặp phải các rủi ro trên. Do vậy, việc TCTD dự đoán, đo lường và đánh giá các rủi ro xảy ra đối với các dự án khi thẩm định là rất quan trọng nhằm tăng tính khả thi của trường hợp cơ sở thông qua chủ động có các biện pháp để phòng ngừa và giảm thiểu rủi ro.

Có hai phương pháp được sử dụng để phân tích và đo lường rủi ro của các dự án, gồm phân tích độ nhạy và phân tích kịch bản.

Phương pháp phân tích độ nhạy. Đây là phương pháp được đánh giá đo lường rủi ro đơn giản nhất. Theo phương pháp này, TCTD khảo sát sự thay đổi của các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả tài chính của dự án (NPV, IRR) khi các yếu tố tác động đến các chỉ tiêu này thay đổi. Vì dòng tiền để tính các chỉ tiêu hiệu quả được xác định theo quan điểm tổng vốn đầu tư nên khi các chỉ tiêu thay đổi sẽ dẫn đến sự thay đổi về nguồn trả nợ và phương án trả nợ của dự án. Nói cách khác, phân tích độ nhạy sẽ cho TCTD thấy được sự thay đổi về hiệu quả của dự án trong điều kiện biến động của các yếu tố đầu vào liên quan. Qua đó, TCTD xác định yếu tố tác động đến hiệu quả của dự án để cùng với chủ đầu tư xem xét các biện pháp điều chỉnh thích hợp.

Phương pháp phân tích kịch bản. Theo phương pháp này, ba kịch bản của dự án với xác suất tương ứng xảy ra từng kịch bản sẽ được xác định để đánh giá rủi ro cho dự án, gồm kịch bản tốt nhất, kịch bản trung bình và kịch bản xấu nhất. Trên cơ sở đó, các chỉ tiêu trung bình kỳ vọng (NVP), phương sai (VAR), độ lệch chuẩn (SD) và hệ số phương sai (CV) sẽ được tính toán. Phương pháp này đòi hỏi một hệ thống phần mềm đo lường được tất cả các tình huống theo yêu cầu của phân tích, xác định được hàm phân phối xác suất của các biến số và mối tương quan giữa các hàm này nên đòi hỏi cán bộ thẩm định có kiến thức về toán, thống kê và sự hỗ trợ của hệ thống máy tính hiện đại.

Thứ tư, xây dựng hệ thống thông tin phục vụ cho công tác thẩm định. Hệ thống thông tin phục vụ cho công tác thẩm định dự án ODA bao gồm các nhóm thông tin chính sau:

- Các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý Nhà nước liên quan đến đầu tư phát triển, nghĩa vụ tài chính, chỉ tiêu kỹ thuật. Đây là nguồn tin quan trọng, đòi hỏi phải được cập nhật thường xuyên, liên tục và trình bày có hệ thống về cơ quan ban hành, thời gian, nội dung, ngành, lĩnh vực, vùng, miền;

- Chủ trương, chính sách của Hội đồng quản lý, Ban giám đốc TCTD liên quan đến công tác thẩm định nói riêng và cho vay lại ODA.

- Thị trường hàng hóa trong và ngoài nước. Thông tin về thị trường công nghệ, thị trường tài chính, thị trường lao động và các yếu tố làm biến động các thị trường này;

- Các phương pháp, công cụ, phần mềm hiệu quả và hiện đại được sử dụng trong công tác thẩm định dự án;

- Các dự án đã hoàn thành (thành công, thất bại, bài học…).

Hệ thống thông tin trên được xây dựng, cập nhật và hoàn thiện qua thời gian dài và liên tục. TCTD có thể thành lập một bộ phận riêng đảm nhiệm việc cập nhật quản lý hệ thống này hoặc giao cho từng cán bộ thẩm định cập nhật thông tin liên quan đến lĩnh vực họ thẩm định, sau đó sẽ chuyển những thông tin thu thập được về bộ phận quản lý thông tin để phân loại, kết nối vào hệ thống này để tra cứu.

Thứ năm, thiết lập mạng lưới chuyên gia và các tổ chức tư vấn, đồng thời tăng cường hợp tác trong thẩm định dự án ODA. Giải pháp này không chỉ giúp cho cán bộ thẩm định của ngân hàng tiếp cận được với các kinh nghiệm thẩm định tiên tiến bằng con đường ngắn nhất mà còn có ý nghĩa quan trọng đối với dự án vì khi đó dự án sẽ được đánh giá bởi nhiều chuyên gia, có được nhiều đề xuất điều chỉnh để dự án có khả năng đạt được mục tiêu đề ra một cách dễ dàng hơn.

TCTD nên xây dựng mạng lưới các chuyên gia tư vấn độc lập, đồng thời, mời các doanh nhân, các nhà nghiên cứu tham gia vào việc đánh giá và phản biện dự án. Việc tăng cường hợp tác quốc tế trong hoạt động thẩm định sẽ giúp TCTD cải tiến kỹ thuật, quy trình thẩm định, tiếp cận với các phương pháp và nội dung thẩm định mới. Hiện nay, các tổ chức quốc tế phát triển như: Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển châu Á… đã xây dựng được một hệ thống cơ sở dữ liệu khá phong phú phục vụ cho hoạt động thẩm định dự án ODA gồm sách nghiên cứu, sổ tay hướng dẫn, tài liệu nghiên cứu tình huống, phần mềm tính toán hiệu quả của dự án… Việc tăng cường hợp tác giữa TCTD với các tổ chức này sẽ rất có ích để ngân hàng có thể nâng cao năng lực thẩm định dự án ODA.