Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giai đoạn 2016-2020
Kết quả đạt được
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế-xã hội. Thực tế cho thấy, trong những năm qua, việc thực hiện phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam đã góp phần ổn định tình hình thu-chi và cân đối NSNN. Cơ chế phân cấp quản lý NSNN đã tạo tính chủ động, năng động, sáng tạo cho chính quyền địa phương khai thác các tiềm năng và thế mạnh của mình.

Từ khi áp dụng Luật NSNN năm 2015 (có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017), tỷ lệ động viên vào NSNN chiếm khoảng 24 - 25% GDP, vừa tạo điều kiện cho các doanh nghiệp tăng tích luỹ vốn để phát triển sản xuất kinh doanh, vừa bảo đảm nhu cầu chi tiêu của Nhà nước cho các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại. Thu ngân sách không những đảm bảo đủ chi thường xuyên, mà có phần tích luỹ cho dự trữ, dự phòng, đầu tư phát triển và trả nợ.

Các nguồn vốn vay ưu đãi nước ngoài (ODA), vay trong nước đều để bù đắp thâm hụt ngân sách. Bội chi NSNN được kiểm soát ở mức dưới 5% GDP. Cơ cấu NSNN chuyển biến tích cực và từng bước được cơ cấu lại: Chi thực hiện các nhiệm vụ trọng yếu có xu hướng tăng như: chi cho giáo dục-đào tạo bình quân tăng 15%/năm, chi cho y tế tăng 9%/năm, chi đảm bảo xã hội tăng 9,3%/năm, chi cho khoa học - công nghệ, chi cho môi trường tăng 16,1%/năm…

Mặt khác, nhờ đẩy mạnh cơ chế phân cấp quản lý NSNN nên chính quyền địa phương đã quan tâm nhiều hơn đến nguồn thu và bố trí chi tiêu hợp lý, vừa tạo thêm nguồn thu, vừa đôn đốc thu để thu đúng, thu đủ theo luật định. Đây là mấu chốt quan trọng để duy trì và giữ ổn định nguồn thu ngân sách.

Thực tiễn cho thấy, từ năm 2017 đến nay, mặc dù chịu thiệt hại nặng nề của thiên tai, dịch bệnh (như dịch tả lợn châu Phi, dịch rầy nâu, dịch bệnh COVID-19…) và tác động bất lợi trên thị trường quốc tế, khu vực, cùng với các tác động khác từ việc tham gia các Hiệp định Thương mại tự do thế hệ mới (gồm: Hiệp định thương mại Tự do Liên minh châu Âu-Việt Nam, Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực…), nhưng thu NSNN vẫn vượt dự toán được giao (năm 2018 vượt 8%, năm 2019 vượt 9,9%, năm 2020 do đối mặt với dịch bệnh COVID-19 nên số thu ngân sách giảm 2%, năm 2021 dự kiến vượt 1,7%. Trong đó, số thu ngân sách địa phương tăng lên rõ rệt, nhất là đối với các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100%).

Trong giai đoạn 2016-2020, 63 tỉnh, thành phố đều có số thu ngân sách đạt khá so với dự toán, nhiều tỉnh/thành phố có số vượt thu lớn. Kết quả này khẳng định vai trò của HĐND cấp tỉnh trong quản lý thu chi NSNN. HĐND cấp tỉnh không chỉ có quyền quyết định ngân sách cấp mình, mà còn quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp dưới tỉnh; quyết định tỷ lệ % phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách địa phương; quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân trên địa bàn...

Cùng với đó, HĐND cấp tỉnh quyết định thu một số khoản phí, lệ phí, các khoản phụ thu theo quy định của Chính phủ và trong trường hợp có nhu cầu đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách tỉnh thì quyết định huy động vốn đầu tư trong nước với mức dư nợ tùy theo từng nhóm tỉnh dao động từ 20%-30% và từ 60%-90% số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp (Điều 7 Luật NSNN năm 2015).

Trong quá trình giám sát thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội ở địa phương, HĐND đã phát huy khá tốt vai trò của mình. Ở nhiều địa phương, Thường trực HĐND thường xuyên kiểm tra tiến độ thu, chi ngân sách, từ đó yêu cầu chính quyền kịp thời đưa ra các giải pháp để hoàn thành nhiệm vụ thu, chi ngân sách đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả.

Ở các đơn vị sử dụng ngân sách, quyền hạn và trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách được nâng lên, đặc biệt là quyền chuẩn chi theo dự toán. Với việc xác định quyền này, thủ trưởng đơn vị dự toán được Nhà nước bố trí nguồn NSNN để thực hiện nhiệm vụ chuyên môn được giao theo tiêu chuẩn, định mức, chế độ và chính sách. Đây chính là điều kiện cơ bản để nâng cao tính chủ động, tích cực của đơn vị sử dụng ngân sách trong việc quản lý ngân sách được giao.

Một số vấn đề đặt ra

Bên cạnh kết quả đạt được, phân cấp quản lý NSNN trong giai đoạn vừa qua cũng còn một số tồn tại, hạn chế sau:

Một là, phân cấp quản lý NSNN về hình thức mang tính tập trung, nhưng trên thực tế quản lý phân tán; mô hình phân cấp của các tỉnh không thống nhất, chưa phản ánh được đặc điểm của từng loại đơn vị hành chính, nhất là các đô thị.

Hiện nay, hệ thống NSNN Việt Nam theo quy định gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, phù hợp với hệ thống hành chính và có tính lịch sử lâu đời. Theo thống kê, đến tháng 7/2021, cả nước có 63 đơn vị ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); 705 đơn vị ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); 10.559 đơn vị ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).

Trong lĩnh vực NSNN, việc quyết định dự toán, phân bổ, chấp hành và quyết toán được phân cấp chưa rõ ràng giữa cấp trên và cấp dưới, đã gây ra tâm lý trông chờ, ỷ lại, dựa vào cấp trên còn khá phổ biến; quy mô NSNN vốn hạn hẹp lại quản lý phân tán, không phát huy được sức mạnh tập trung. Hơn nữa, do tính chất lồng ghép, quy trình ngân sách rườm rà, qua nhiều đầu mối, tầng nấc, kéo dài thời gian, làm cho hệ thống NSNN, đôi khi gián đoạn trong quản lý và điều hành NSNN.

Hai là, phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách chưa hợp lý, chưa phát huy tính chủ động, năng động của các cấp chính quyền địa phương.

- Đối với nhóm nguồn thu 100%: Tuy cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đều có các khoản thu 100%, nhưng thu ngân sách trung ương là những khoản thu quan trọng, có tỷ trọng lớn (như thuế xuất nhập khẩu, thu từ dầu khí, thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu…). Còn nguồn thu 100% của ngân sách địa phương là những khoản thu nhỏ, trong đó có nguồn thu không chắc chắn và không tăng theo sự tăng trưởng kinh tế, hầu hết không có tính chất thuế. Việc phân cấp này, tuy đáp ứng được nhu cầu chi tiêu lớn của trung ương, nhưng dễ gây tâm lý chờ đợi, bị động, chưa khuyến khích địa phương chủ động khai thác và nuôi dưỡng nguồn thu trên địa bàn.

- Đối với nhóm nguồn thu phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (khoản 2, Điều 35, Luật NSNN năm 2015), bao gồm 5 khoản: Thuế giá trị gia tăng (trừ thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu); Thuế thu nhập doanh nghịêp, kể cả các đơn vị hạch toán tập trung; Thuế thu nhập cá nhân; Thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu); Thuế bảo vệ môi trường (trừ thuế bảo vệ môi trường hàng nhập khẩu). Mặc dù, 5 khoản thu phân chia rõ ràng, rành mạch, nhưng công thức tính tỷ lệ % phân chia còn phức tạp, chưa bảo đảm công bằng giữa các địa phương. Cùng với đó, chưa có hướng dẫn việc tính tỷ lệ % phân chia giữa các cấp ngân sách địa phương (tỉnh-huyện-xã) với các khoản thu phân chia do HĐND cấp tỉnh thực hiện (như: Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; tiền sử dụng đất; thuế tài nguyên; lệ phí trước bạ…).

Trên thực tế, nguồn thu của ngân sách địa phương thường bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố như: Thị trường, giá cả, quy mô sản xuất, chính sách mới ban hành… từ đó tỷ lệ điều tiết nguồn thu cho ngân sách địa phương hoặc giữa các cấp ngân sách của địa phương không ổn định, lâu dài. Việc chưa quy định cụ thể nguồn thu của 3 cấp địa phương (tỉnh - huyện - xã) và các nguồn thu phân chia giữa các cấp ngân sách đã không tạo ra tính tích cực và quyền chủ động cho mỗi cấp ngân sách dưới cấp tỉnh.

Việc cho phép HĐND cấp tỉnh được phân cấp một số nguồn thu cho cấp huyện và xã cũng không thống nhất giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; hoặc ngay trong cùng một địa phương thì việc phân cấp cũng có sự khác biệt. Xu hướng chung là nhiều tỉnh chưa mạnh dạn phân cấp cho cấp dưới, nhất là đối với thuế sử dụng đất phi nông nghịêp, thuế môn bài, tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ… từ đó làm cho tâm lý ỷ lại, dựa vào sự bao cấp chậm được khắc phục. Có địa phương thực hiện việc giao tỷ lệ điều tiết và số bổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới ổn định 3 năm, có địa phương 5 năm, có địa phương chưa thực hiện việc phân giao này. Có tỉnh thực hiện việc phân cấp thu tiền sử dụng đất cho huyện và xã, có tỉnh không phân cấp.

Đối với thuế sử dụng đất phi nông nghiệp có nơi điều tiết cho xã, nơi thì không. Chi đầu tư phát triển, chi giáo dục, sự nghiệp y tế… ở cấp huyện cũng trong tình trạng tương tự. Điều này cho thấy, việc quản lý NSNN vẫn trong tình trạng phân tán, chưa thống nhất, chưa phát huy được sức mạnh tập trung, chưa khẳng định vai trò ngân sách là phương tiện tài chính cơ bản ở mỗi cấp chính quyền.
Ba là, phân cấp về thẩm quyền ban hành các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách còn chưa hợp lý.

Thực tế cho thấy, các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách phân bổ ở nhiều ngành, lĩnh vực, nếu chỉ trung ương có quyền ban hành thì không thể ban hành hết và đầy đủ các chế độ, tiêu chuẩn, định mức cho mọi hoạt động của ngân sách.

Từ yêu cầu thực tiễn, một số địa phương đã tự quy định một số chế độ riêng ngoài quy định của trung ương, nhiều đơn vị trực tiếp sử dụng NSNN đã tìm mọi cách để hợp thức hoá chứng từ chi phù hợp và được thanh quyết toán. Tình trạng này dễ tạo ra việc chi tiêu tuỳ tiện, “phá rào” các tiêu chuẩn, định mức do cấp trên ban hành, tạo sự không đồng nhất giữa các địa phương. Hệ thống tiêu chuẩn, định mức bị mất ý nghĩa là phương tiện quản lý tài chính, là thước đo trong công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát ngân sách ở các ngành, các cấp và các đơn vị cơ sở.

Bốn là, quy trình NSNN phức tạp, qua nhiều khâu, nhiều lần cùng một cấp, làm tốn thời gian và công sức của đơn vị thụ hưởng ngân sách.

Quy trình NSNN ở Việt Nam tuy đã được cải tiến, nhưng vẫn còn phức tạp, qua nhiều đầu mối, nhiều tầng nấc xét duyệt (cấp trên xét duyệt cho cấp dưới; cấp dưới lại xét duyệt cho cấp dưới). Nội dung dự toán bao gồm 2 phần (phần thu và phần chi), nhưng thực tế nhiều địa phương vẫn lập phần thu thấp, phần chi cao để mong được nhận trợ cấp nhiều hơn. Dự toán thu cũng chưa phản ánh đúng tiềm năng, thế mạnh của địa phương. Dự toán chi cũng chưa được lập chi tiết, chưa phù hợp với các chính sách chế độ ban hành. Dự toán NSNN sau khi được Quốc hội quyết định thì có giá trị pháp lý như một đạo luật (luật ngân sách thường niên), nhưng việc chấp hành chưa nghiêm.

Kiến nghị về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giai đoạn 2021-2025

Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII nêu rõ, việc đổi mới phân cấp quản lý NSNN theo hướng bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, phù hợp với trình độ phát triển nền kinh tế; bảo đảm tính thống nhất của nền tài chính quốc gia, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý NSNN; phát huy tính chủ động sáng tạo của địa phương và các ngành trong việc quản lý ngân sách đã được phân cấp; đề cao quyền hạn và trách nhiệm của Quốc hội, HĐND các cấp trong việc quyết định và giám sát ngân sách; thực hiện công khai, minh bạch trong thu, chi NSNN.

Trên cơ sở định hướng trên, thời gian tới, cần tiếp tục đẩy mạnh việc phân cấp quản lý NSNN, khắc phục những hạn chế, bất cập trên, trong đó tập trung triển khai các giải pháp sau:

Một là, tiếp tục khẳng định tính thống nhất của nền tài chính quốc gia, đi đôi với đẩy mạnh phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm, thực hiện công khai, minh bạch ngân sách và tăng cường trách nhiệm giải trình. Trong quá trình thực hiện phân cấp cần lấy thực tiễn làm thước đo, đi đôi với tăng cường giám sát của cơ quan có thẩm quyền, đẩy mạnh giám sát của cộng đồng đối với hoạt động thu - chi NSNN.

Hai là, tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và HĐND. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN. Sau khi Quốc hội quyết định dự toán NSNN (bao gồm cả ngân sách địa phương), Chính phủ giao dự toán thu-chi cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định: HĐND quyết định dự toán ngân sách địa phương. Như vậy, có 2 cơ quan (Quốc hội, HĐND) đều quyết định dự toán ngân sách địa phương. Tương tự, đối với HĐND cấp huyện, cấp xã. Đây là đặc điểm “lồng ghép” của hệ thống NSNN Việt Nam dẫn đến chồng chéo trong quy trình ngân sách. Điều này đòi hỏi cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung cơ chế tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, bảo đảm tính thực quyền của Quốc hội và HĐND các cấp.

Quốc hội quyết định định hướng phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN; tổng số thu, chi NSNN và số bội chi NSNN; quyết định và phân bổ dự toán ngân sách trung ương (chi tiết cho từng bộ, cơ quan trung ương) và số bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tiến tới thực hiện cơ chế: Quốc hội chỉ quyết định dự toán ngân sách trung ương, phân bổ ngân sách trung ương và thông qua báo cáo tổng hợp dự toán NSNN. HĐND các cấp quyết định dự toán ngân sách cấp mình, phân bổ dự toán ngân sách địa phương cho từng đơn vị sử dụng ngân sách cấp I ở địa phương; quyết định số bổ sung của ngân sách cấp mình cho ngân sách cấp dưới (nếu có).
Ba là, đổi mới phân cấp thu, chi NSNN, bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương.

Theo thống kê, thu ngân sách trung ương trong tổng thu NSNN năm 2011 là 61,8%, đến năm 2020 giảm còn 52,2%, mỗi năm giảm khoảng 1%, dự báo đến năm 2025 còn khoảng 48% và đến năm 2030 còn khoảng 45%. Theo xu hướng này, ngân sách trung ương sẽ không bảo đảm vai trò chủ đạo của mình trong thực hiện 4 nhiệm vụ quan trọng của quốc gia: (i) Đảm bảo an ninh, quốc phòng, đối ngoại, quản lý nhà nước của chính quyền trung ương; (ii) Đảm bảo trả đầy đủ các khoản nợ công của Chính phủ; (iii) Xây dựng các công trình trọng điểm thiết yếu của quốc gia; (iv) Điều tiết, điều hòa để phát triển bền vững giữa các vùng, miền và địa phương trong cả nước.

Từ thực tế trên, cần tăng cường tiềm lực ngân sách trung ương thông qua cơ chế phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đối với một số khoản thuế. Chẳng hạn như: (i) Phân chia thuế giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước (sau khi trừ số hoàn thuế, bao gồm cả hoàn thuế cho dự án đầu tư, hàng hóa xuất khẩu…), thay cho việc ngân sách trung ương hoàn 100% thuế giá trị gia tăng theo như quy định hiện hành; (ii) Thuế bảo vệ môi trường, thuế tài nguyên cũng có thể thực hiện phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; (iii) Điều chỉnh hợp lý mức điều tiết về ngân sách trung ương đối với thuế tiêu thụ đặc biệt đánh vào mặt hàng thuốc lá, rượu bia, xăng dầu, ô tô; ngân sách địa phương chỉ hưởng 100% đối với thuế tiêu thụ đặc biệt các mặt hàng dịch vụ mà người tiêu dùng sử dụng tại địa phương đó (như karaoke, massage, vũ trường…); (iv) Kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét chuyển giao các nhiệm vụ chi của trung ương cho địa phương, gắn với quyền lợi và trách nhiệm của địa phương (dự kiến khoảng 135 nhiệm vụ), thay cho việc giao dự toán chi ngân sách cho các bộ, sau đó các bộ ủy quyền cho địa phương thực hiện. Thực hiện cơ chế này có thể bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, phấn đấu đến năm 2025, tỷ trọng thu ngân sách trung ương đạt khoảng 60% tổng thu NSNN.

Bốn là, đổi mới phân cấp quản lý vay nợ của chính quyền địa phương. Luật NSNN năm 2015 quy định, chính quyền địa phương cấp tỉnh được phép bội chi ngân sách; đồng thời, quy định tỷ lệ giới hạn mức dư nợ vay của các địa phương theo khả năng trả nợ và theo nhóm các địa phương. Tuy nhiên, việc Quốc hội hằng năm quyết định tổng mức vay và bội chi ngân sách của từng địa phương đã làm hạn chế tính chủ động của các địa phương. Có địa phương được Quốc hội cho phép bội chi và vay để trả nợ gốc lại không thực hiện, trong khi các địa phương khác có nhu cầu lại không được phép, nhưng không thể điều chuyển hạn mức này cho nhau.

Vì vậy, để bảo đảm tính chủ động của ngân sách địa phương trong tổng mức vay và bội chi ngân sách địa phương đã được Quốc hội quyết định, có thể cho phép điều chuyển hạn mức vay nợ giữa các địa phương với nhau. Đồng thời, tăng cường quản lý bội chi ngân sách địa phương trên cơ sở đổi mới phân cấp quản lý vay nợ để bù đắp bội chi. Theo đó, cần sửa đổi quy định để Quốc hội quyết định tổng mức bội chi ngân sách hàng năm và chính quyền địa phương được quyền vay trong tổng mức bội chi ngân sách hàng năm và cho phép chính quyền địa phương có quyền tự chủ nhất định trong việc quyết định nguồn thu và phân bổ nguồn lực theo ưu tiên của địa phương.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội, Hiến pháp Việt Nam năm 2013;

2. Quốc hội, Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13;

3. Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 76/2015/QH13;

4. Chính phủ (2020), Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực.

* TS. Nguyễn Minh Tân, Phó Vụ trưởng Vụ Tài chính-Ngân sách (Văn phòng Quốc hội)

** Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 2 tháng 10/2021.