Tổng quan về vốn ODA

Tại Việt Nam, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đã góp phần quan trọng để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, cải thiện đời sống người dân, đóng góp đáng kể vào sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế; đẩy mạnh đào tạo, nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ, góp phần phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao; thúc đẩy quá trình chuyển giao công nghệ, tiếp thu khoa học kỹ thuật, kinh nghiệm quản lý tiên tiến của các nước phát triển...

Nhiều công trình, dự án trọng điểm quốc gia sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi trong các lĩnh vực giao thông, thủy lợi, năng lượng, môi trường... đã hoàn thành, được đưa vào khai thác, góp phần hoàn chỉnh, hiện đại hóa hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội. Một phần quan trọng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi, nhất là vốn viện trợ không hoàn lại được sử dụng để hỗ trợ giảm nghèo bền vững, dự án phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn quy mô nhỏ ở các tỉnh miền núi phía Bắc và một số tỉnh Tây Nguyên; một số dự án tạo lập sinh kế cho người nghèo nông thôn và đồng bào dân tộc thiểu số ở một số địa phương, như: Dự án phát triển nông nghiệp miền tây Nghệ An; các dự án trong lĩnh vực y tế, giáo dục, khoa học công nghệ...

Trong bối cảnh đại dịch COVID-19 đã và đang ảnh hưởng nặng nề đến đời sống kinh tế - xã hội của quốc gia trong suốt năm 2020-2022, gánh nặng về chi ngân sách nhà nước (NSNN) ngày càng lớn trong khi nguồn thu NSNN bị thu hẹp dẫn đến hệ quả của việc gia tăng bội chi NSNN. Vốn ODA là một trong những nguồn sẽ bù đắp bội chi NSNN, giúp Việt Nam giải ngân các dự án đầu tư phát triển để kích cầu nền kinh tế.

Thực trạng đầu tư phát triển vốn ODA ở Việt Nam trong bối cảnh mới

Năm 1993, Việt Nam nhận khoản viện trợ ODA đầu tiên trị giá 1,8 tỷ USD từ các nhà tài trợ quốc tế. Con số này đã tăng lên theo từng năm và từ năm 1993 đến tháng 6/2019, tổng giá trị vốn ODA cam kết cho Việt Nam đã lên đến 89,5 tỷ USD, tổng vốn ODA và các khoản vay ưu đãi đã ký kết đạt hơn 86,66 tỷ USD.

Bình quân vốn ODA cam kết cho Việt Nam khoảng 3,5 tỷ USD/năm từ cộng đồng 51 nhà tài trợ toàn cầu (28 nhà tài trợ song phương và 23 nhà tài trợ đa phương); trong đó, khoảng 80% vốn ODA của Việt Nam được huy động từ 6 ngân hàng, gồm: Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA), Ngân hàng Xuất nhập khẩu Hàn Quốc (KEXIM), Cơ quan Phát triển Pháp (AFD) và Ngân hàng Tái thiết Đức (KfW).

Nguồn vốn ODA của Việt Nam được thực hiện dưới ba hình thức chính, bao gồm: Viện trợ không hoàn lại, chiếm khoảng 10-12%; cho vay ưu đãi chiếm khoảng 80% với lãi suất thấp, thời gian rút vốn từ 10-40 năm và ân hạn từ 5-10 năm (viện trợ không hoàn lại phải chiếm tối thiểu 25% số vốn cho vay); ODA hỗn hợp chiếm khoảng 8-10%, trong đó một phần là viện trợ không hoàn lại và một phần là vốn vay ưu đãi. Nhờ tăng trưởng kinh tế và ổn định chính trị, cam kết ODA của cộng đồng tài trợ quốc tế cho Việt Nam mặc dù khá cao nhưng đang có xu hướng giảm dần qua các năm.

Cụ thể, tính riêng trong giai đoạn 2011 – 2015, tổng số vốn ODA, vay ưu đãi được ký kết đạt khoảng 26,4 tỷ USD, đóng góp phần lớn vào đầu tư cơ sở hạ tầng; trong giai đoạn 2016-2020, tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi ký kết là 12,99 tỷ USD, giảm tới 51% so với giai đoạn 2011 – 2015, do nhiều quốc gia dừng hoặc giảm vốn ODA cho Việt Nam khi Việt Nam đã trở thành nước thu nhập trung bình thấp từ năm 2010 và dòng vốn ODA vào Việt Nam trở nên ít ưu đãi hơn khi đất nước “tốt nghiệp” khóa học viện trợ chính thức của Hiệp hội Phát triển Quốc tế – IDA (2017) và Quỹ Phát triển Châu Á – ADF (2019), đồng thời, phù hợp với chính sách huy động nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi đặt trọng tâm vào chất lượng và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi để đảm bảo nợ công bền vững.

Trước thực tế đó, Việt Nam đã xây dựng kế hoạch quốc gia nhằm ưu tiên các lĩnh vực cần ODA. Nguồn vốn ODA và vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài vẫn là một trong những nguồn lực quan trọng để đầu tư cho những công trình cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội trọng điểm, có tính lan tỏa cao và quan trọng. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho biết, quy mô vốn ODA và vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài có thể cung cấp cho Việt Nam giai đoạn 2021 – 2025 khoảng 25,82 tỷ USD (tức khoảng 5,13 tỷ USD/năm); riêng năm 2022, dự kiến huy động nguồn vốn vay ưu đãi là 2,5 tỷ USD.

Trong đó, vốn vay ODA chiếm khoảng 30,9%, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài chiếm khoảng 64,8%, ODA viện trợ không hoàn lại chiếm khoảng 4,3%. Nếu tính thêm lượng vốn chuyển tiếp từ giai đoạn trước, khả năng nguồn vốn ODA và vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài dành cho Việt Nam trong giai đoạn 2021 – 2025 sẽ cao hơn. Tuy nhiên, tỷ lệ giải ngân đã giảm xuống còn hơn 0,44 tỷ USD năm 2021, so với khoảng 3,5 tỷ USD năm 2010, và 1,64 tỷ USD trong năm 2020.

Năm 2022, các bộ, ngành, địa phương được Thủ tướng Chính phủ giao kế hoạch vốn đầu tư công nguồn vốn nước ngoài là 34.586 tỷ đồng cho 13 Bộ và 59 địa phương. Trong 11 tháng đầu năm 2022, qua công tác tổng hợp tình hình giải ngân cho thấy tỷ lệ giải ngân mới đạt hơn 9.015 tỷ đồng, đạt khoảng 26% dự toán được giao. Tính đến 6 tháng đầu năm 2023, tỷ lệ giải ngân đầu tư công nguồn vốn nước ngoài của các bộ, ngành đạt 27,2%, tương đương 3.225 tỷ đồng.

Có thể thấy, những mặt đạt được của việc đầu tư phát triển vốn ODA ở Việt Nam trong bối cảnh mới: Nguồn ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài đã hỗ trợ phát triển kết cấu hạ tầng giao thông và hỗ trợ kỹ thuật phát triển năng lực thể chế, nguồn nhân lực và chuyển giao công nghệ. Nhiều công trình, dự án trọng điểm quốc gia sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi đã hoàn thành, được đưa vào khai thác, góp phần hoàn chỉnh, hiện đại hóa hệ thống CSHT KTXH, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế.

Nhiều dự án hỗ trợ kỹ thuật đã góp phần đào tạo đội ngũ cán bộ kỹ thuật, chuyển giao công nghệ phục vụ xây dựng đường cao tốc, vận tải đường biển và đường sông ở Việt Nam. Nguồn ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài đã hỗ trợ phát triển kết cấu hạ tầng giao thông và hỗ trợ kỹ thuật phát triển năng lực thể chế, nguồn nhân lực và chuyển giao công nghệ. Nhiều công trình, dự án trọng điểm quốc gia sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi đã hoàn thành, được đưa vào khai thác, góp phần hoàn chỉnh, hiện đại hóa hệ thống cơ sở hạ tầng, kinh tế xã hội, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế. Nhiều dự án hỗ trợ kỹ thuật đã góp phần đào tạo đội ngũ cán bộ kỹ thuật, chuyển giao công nghệ phục vụ xây dựng đường cao tốc, vận tải đường biển và đường sông ở Việt Nam.

Bên cạnh đó, vẫn còn những tồn tại và hạn chế phải kể như: Cơ chế, chính sách và thể chế liên quan đến công tác thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA và vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài thay đổi nhanh, thiếu ổn định và chưa đồng bộ; Trong quá trình thực hiện vẫn tồn tại và phát sinh nhiều vấn đề từ trước đây như thiết kế dự án chưa sát, phải điều chỉnh nhiều lần; chất lượng lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư chưa cao; Tỷ lệ giải ngân thấp hơn giai đoạn trước; một số dự án chậm tiến độ, phải hoàn trả vốn kế hoạch giao do không giải ngân được; Hiệu quả một số dự án chưa cao do thời gian thực hiện kéo dài, chậm đưa các công trình vào khai thác, sử dụng, phục vụ đời sống của Nhân dân...

Giải pháp tăng cường hiệu quả đầu tư phát triển vốn ODA ở Việt Nam trong bối cảnh mới

Thời gian tới, nhằm tăng cường hiệu quả đầu tư phát triển vốn ODA, cần chú trọng một số giải pháp sau:

Thứ nhất, đẩy nhanh tiến độ giải ngân nguồn vốn ODA thông qua một số giải pháp như: Bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư ở các dự án ODA phải được thực hiện nhanh chóng và thỏa đáng; Tiếp tục thúc đẩy việc hài hoà hoá các quy định, thủ tục giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ. Khuyến khích các bên tham gia nghiên cứu thiết lập các tiểu nhóm theo lĩnh vực cải cách và bao gồm đơn vị chủ trì phía Việt Nam và các nhà tài trợ quan tâm.

Thứ hai, hoàn thiện hệ thống đánh giá các dự án ODA. Hoạt động đánh giá dự án cần được thể chế hoá nội bộ theo hướng tăng cường đánh giá giữa kỳ và đánh giá kết thúc; cần xây dựng đội ngũ cán bộ có đủ kiến thức và kỹ năng về theo dõi, đánh giá để có thể hỗ trợ các dự án cũng như phối hợp cùng các nhà tài trợ trong việc thực hiện nhiệm vụ này; Những dự án lớn cần chủ động phối hợp với các đơn vị liên quan tiến hành đánh giá hiện trạng ban đầu sau khi dự án được phê duyệt, bắt đầu đi vào hoạt động để đảm bảo có những điều chỉnh kịp thời trong thiết kế của dự án (nếu cần) và đồng thời để thu thập các thông tin phản ánh hiện trạng làm cơ sở cho việc đánh giá hiệu quả và tác động của dự án sau này; theo hướng: Tiếp tục kiểm soát chặt chẽ các chỉ tiêu nợ trong giới hạn cho phép; tiếp tục tái cơ cấu nợ công; tiếp tục thúc đẩy phát triển thị trường.

Thứ ba, nhận thức đúng đắn về bản chất nguồn vốn ODA với 2 mặt chính trị và kinh tế gắn kết chặt chẽ với nhau để trên cơ sở đó khai thác tác động tích cực về chính trị và kinh tế của vốn ODA có lợi cho sự nghiệp phát triển của đất nước. Trong bối cảnh là nước có mức thu nhập trung bình, Việt Nam cần xác định rõ định hướng tổng thể về thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA để làm căn cứ cụ thể hoá các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong việc huy động nguồn lực này; xác định được những lĩnh vực ưu tiên cần sử dụng vốn ODA tránh tình trạng phân bổ dàn trải, tạo tâm lý ỷ lại, không nỗ lực tìm kiếm các nguồn vốn khác.

Thứ tư, hợp tác công - tư (PPP): Hướng đi mới để thu hút đầu tư và sử dụng nguồn vốn ODA một cách hiệu quả. Theo đó, Nhà nước nên khuyến khích tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dự án dịch vụ hoặc công trình công cộng của Nhà nước có sử dụng vốn ODA làm hạt nhân thực hiện. Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Việc các thành phần kinh tế, các doanh nghiệp tư nhân tham gia vào các dự án sử dụng nguồn vốn ODA sẽ phát huy được hơn nữa hiệu quả sử dụng nguồn vốn này.

Để bảo đảm an toàn nợ bền vững trước khi ra quyết định, cần tăng cường hơn nữa công tác giám sát của Quốc hội, chỉ ra những khiếm khuyết trong sử dụng viện trợ của những nhóm lợi ích cả trong và nước ngoài, nhà tài trợ; phân tích những mặt lợi, bất lợi của vốn ODA từ đó đề xuất kiến nghị bảo đảm việc sử dụng có chọn lọc, có hiệu quả.

Tài liệu tham khảo:

1. Tài liệu tham khảo: Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2011), Đề án định hướng thu hút, quản lý và sử dụng ODA giai đoạn 2011-2020, tr. 34-38;
2. Nghị định số 16/2016/NĐ-CP, về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ;
3. Nghị định số 132/2018/NĐ-CP sửa đổi Nghị định số 16/2016/NĐ-CP về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi;
4. Đề án “Định hướng thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài giai đoạn 2021-2025”;
5. Nguyễn Thị Thu (2019), Đề tài khoa học “Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA và hàm ý chính sách”, Viện Chiến lược và Chính sách Tài chính.